公立高校财务管理困境出路

自社会主义市场经济改革以来,我国公立高校的社会与经济环境也随之发生了深刻的变革.然而,与此同时,公立高校的财务管理陷入了前所未有的困境,会计核算严重时滞、债务危机、资产管理低效、财务信息封闭等问题日益凸显,不仅导致了社会公众的普遍不满,而且严重影响了学校的办学效益,已成为制约学校持续健康发展的瓶颈.

一、公立高校财务管理困境

（一）会计核算严重时滞 目前我国高校会计核算以收付实现制为基础,非经营性业务不核算成本、债权债务关系无需全面反映、固定资产不计提折旧、固定资产贷款利息不作资本化处理、当年收取须跨年度使用的学费和须跨年度完成的项目资金均需转入本年度结余等,其核算关注的是学校货币资金的实际流动和财政预算收支执行情况.随着高校资金来源渠道的多样化和经济业务的日益复杂,目前高校会计核算已无法完整、客观地反映学校的财务状况和财务收支情况及结果,并且不能够为高校当前急需解决的成本核算、风险控制、绩效管理、投资回报、资源配置等问题提供会计基础,已产生严重的“时滞性”问题.此外,一直以来,高校的事业经费的会计核算和报表体系与学校基本建设的会计核算和报表体系两相分离.一个会计主体按不同会计事项分别建立核算和报表体系违背了会计核算应准确、完整地反映会计主体所有经济活动的基本要求,带有明显的计划经济特征,支离了高校的资产、负债及收支整体状况,直接造成高校财务状况不清、家底不实、财务报告对外披露不完整.

（二）负债严重 1999年以前,我国高校几乎没有银行贷款.1999年高校扩招开始.“从1999年至2001年,普通高校本专科生招生3年间的平均增幅为33.5%.从1999年至2004年,6年间的平均增幅高达24.8%.原定在2010年达到的高等教育毛入学率15%的指标,在2002年提前8年实现”.我国高等教育规模进入跨越式发展阶段的同时,高校通过银行贷款所形成的债务也在急剧加重.据《2007年中国教育蓝皮书》披露,到2006年底,全国高校贷款规模在4500至5000亿元.目前,高额债务的还本付息已成为一些高校巨大的经济压力.部分高校的贷款规模大大超出了自身的承受能力,已经在亏损运行.

（三）资产管理低效 随着高等教育投入的不断扩大,高校的资产规模实现了跨越式增长,与此同时,公立高校资产管理中存在的资金使用效率低下、资产浪费和流失严重等问题日益凸显.在高校资产管理中,由于资金使用效率低下,一些高校一方面巨额贷款,一方面资金沉淀现象严重.应收暂付款不及时清理,长期挂账；对校办产业的投入不及时收回,成为呆账；无形资产产权流失严重等是普遍现象.2010年财政部驻湖北省等十省专员办对武汉大学等十一所公立高校国有资产管理的调研报告表明,由于资产管理缺乏产权明晰、责任明确的运行机制,会计信息无法真实反映资产的数量和增减变化情况.

（四）无充分的财务信息披露制度 根据《高等学校会计制度》,资产负债表、收入支出表、支出明细表构成了高校会计报表体系.此外,年度决算时高校须向政府主管部门报送收入明细表、净资产变动表等补充报告.由于受依靠政府全额拨款的历史等诸多因素的影响,当前我国公立高校在财务报告体制上,没有采用国际通用的财务报告模式,仍然定位于国家预算的收支执行单位,主要任务是向政府主管部门汇报,因此高校会计报表对于学校的办学成本、运营绩效等方面反映甚少.并且我国高校几乎没有将自己的财务报表公之于众.不少高校内部的教职工,也缺乏公开的渠道对本校的财务状况进行了解.一些高校负债几亿到几十亿,学校教职工都不知情.而在香港和美国等拥有先进高等教育体制的国家,公布学校年度报表是一种例行做法.

（五）无全面的财务考核、监督体系 目前我国高校没有充分的财务信息披露制度.高校教育资源的提供者无从了解学校的财务状况和运营业绩,也就无从据以评价学校履行教育资源受托责任的情况和绩效.只有满足了利益相关者对会计信息的需求才能使其监督落到实处,也才能让高校真正担负起相应的资产责任.目前对公立高校的考核与监督仅仅来自政府部门的行政考核,高校利益相关者没有管理与监督权,不能以资产责任来约束委托给高校的资产权利,致使高校已产生“内部人控制”的弊病（事实上政府对高校国有资产的管理处于低效或无效状态）.这种仅仅以行政考核来实施的监督助长了高校行政化现象,潜在机会主义趋向,高校的校长书记们更关心自己的行政业绩和学校的短期效益.

此外,公立高校外部审计制度薄弱,缺乏社会审计监督.按照国际通用做法,各高校须聘请会计师事务所等社会机构对学校年度会计报表进行审计,并公布审计报告.

二、公立高校财务管理困境原因分析

（一）关于会计核算严重时滞的问题 目前我国高校会计核算严重时滞的问题是由《高等学校会计制度》决定的,该制度不符合高校社会与经济环境发展的要求、亟待改革的呼声由来已久.但是,千呼万唤之下,改革至今仍未实行.有观点认为,无需对高等教育管理体制进行变革,高校会计制度改革难以实现的主要原因是新旧会计制度缺乏较好的技术衔接,因此在制度本身的技术设计上大费周章.本文认为这是一个本末倒置的认识.对高等教育管理体制进行变革,确立一个有效地公共治理结构,必然会要求高校会计核算能使产权明晰化、权益明确化.时至今日,高校财务支出的真实性、合理性和有效性始终没有解决好,且问题越来越严峻,就是因体制原因难以深入,高校利益相关者不能以资产责任来约束委托给高校的资产权力,“所有者缺位”和“内部人控制”现象严重.会计制度是对经济活动从基础层面进行规制的工具,如何设计受体制支配和制约.在我国公立高校现行的管理体制中,政府是唯一的规划者、管理者和评价者.这种治权主体单一的结构使得现行高校会计制度仍定位于主要反映政府预算收支的执行情况,无法做到满足社会多方面的财务管理要求,保障利益相关者权益.

（二）关于资产管理低效的问题 同样,治权主体单一使得政府成为公立高校资产的所有者和管理者.和改革前国有企业全民所有制一样,公立高校的资产属“全民所有”,学校拥有使用权.这一治理结构造成了公立高校和改革前国有企业同样的众所周知的“所有者缺位”现象,政府并没有履行好管理者职责,公立高校资产浪费和流失现象严重.时至今日,我国公立高校的资产构成已很复杂,“既有国家投入形成的资产,也包括高校自身经营和社会捐赠所形成的资产；既包括经营性国有资产,也包括非经营性国有资产以及资源性国有资产等”.由于缺乏产权明晰、责任明确的资产管理运行机制,对高校资产的监管无法到位.而监管主体多元化,让各方利益主体广泛参与资产监督是许多发达国家的共同做法. （三）关于债务危机的问题 高校债务危机的形成,高校扩招的同时办学资金极度缺乏是直接原因.我国高等教育规模进入跨越式发展阶段的同时,“从总体规模来看,1996年,国家投入普通高校的生均（研究生、本科生和专科生）财政性教育经费为9567元,而2008年为7436元.国家财政性投入的生均教育经费在大幅下降”.国家财政投入远远不足,学校急需一个更广阔的筹资平台.但是,由于缺乏对利益相关者权益的保障,目前公立高校持续获取社会办学资金支持的体系仍难以建立.除办学资金极度缺乏这个直接原因外,责任人缺位、没有产权约束是高校债务危机形成的重要原因.在负债的高校中,认为教育投入是政府的责任,没有还本准备的不在少数；风险意识淡薄、监管机制不健全、随意扩大基本建设规模、贷款论证不充分更是普遍现象；近年来不少高校还在尽可能多地追求硕士点博士点、为追求评估优秀不惜债台高筑,大搞政绩工程.为什么高校的这些行为没有遇到各个利益相关者（包括政府）资产责任上的约束?高校管理权单一、治理结构存在制度性缺失是主要原因.

（四）关于缺乏充分财务信息披露制度与全面财务考核与监督体系的问题 自我国社会主义市场经济改革以来,我国公立高校教育资源的提供者由从前的“一元”即政府部门转为“多元”即：政府部门、受教育者、投资人、债权人、捐赠人等.公立高校办学资金的汲取方式逐渐由“一元”向“多元”转变的过程,实际上是大学不断摆脱封闭状况向社会获取支持的过程.高校在占有更多社会资源的同时,客观上须满足利益相关者的财务信息需求,承担更多的社会责任.但是,由于治权主体单一,高校建立充分的财务信息披露制度和全面的财务考核与监督体系缺乏应有的制度根基.

治权主体单一是产生“内部人控制”弊病的温床.并且,传统的高等教育管理体制中政府与高校的长期定势造成了高校严重的“等、靠、要”习惯.高校自身的这种惰性和固有的本位主义都会成为改革的阻碍.要变革高校治权主体单一的现状,消除“内部人控制”的弊病,达到高等教育可持续发展的目标,仅仅依靠高校的自觉性是远远不够的,还需要相关制度作为外力推进.因此,高校在改革与发展的进程中出现的财务管理困境,不能仅仅在财务管理这一个领域内研究解决办法,问题产生的根源在于传统的高等教育管理体制已严重滞后于高校社会与经济环境的变革与发展.或者说,公立高校财务管理困境问题反映出了建立高校公共治理结构的迫切性.高校无论公立私立,都应建立公共治理结构.

三、公立高校财务管理困境解决途径

（一）国内外高校董事会概况 我国高校董事会的产生,是高等教育办学体制改革的重要成果之一.目前我国已有200多所公立大学相继建立了理事会或校董会,但是,由于我国普通高校实行党委领导下的校长负责制,合作咨询型董事会在高校董事会中占大多数.此类董事会本身并没有法律的认可,不具有法人地位,也不是一级行政管理机构,表面上阵容强大、规格颇高,实际上组织松散.董事会成员的聘用没有严格的程序,许多董事没有经常关注学校事务,有的董事只是挂个名.而高校对此类董事会也只是持一种实用主义态度.因此,合作咨询型董事会只是在学校某些事务方面起一定程度的咨询指导作用,性质和功能与真正意义上的董事会相距甚远,总体上具仿效性和象征性,不可能解决学校具体的机制和结构问题,也不能够切实地负起监管学校财务运行状况的责任.

高校董事会制度以美国最为典型.美国高校无论公立私立,一般都实行董事会领导下的校长负责制.董事会是学校的最高决策机构和权力机构,具有独立法人地位.董事会成员主要由校外人士担任,其聘用程序有严格的法律规范,一般要通过选举和政府任命.美国高校董事会主要有两个重要作用：“一是选择校长,监督教授职位的聘用和高级行政职位的任命；二是确保学校财务规范,控制学校的预算,监督捐赠款项的使用,并保护学校的财产”.董事会不直接参与学校的日常管理,学校的行政权力由以校长为首的管理层行使.这样学校事务的决策、实施、监督分别由不同的人士承担,避免造成权利的失衡.

高校董事会制度对美国高等教育的贡献有目共睹：世界排名前10的一流高等学府中,美国占8所.正是看到这种巨大贡献,包括英国、法国、日本在内的发达国家都纷纷建立了高校董事会制度.在西方发达国家,高校董事会从根本上说是学校办学自治权力的保障和约束组织.它的保障和约束机制在于,“它是建立在高等学校和政府、社会之间的组织,既可以保持高校与政府、社会之间的稳定、有效的联系,保证办学资金持久流入和社会需求的有效反馈,又可以防止政府及财团对学校自治权力的过分干预.同时又约束学校过多卷入经济市场和政治舞台,保证高等学校的学术自由性质和办学自治权力的实施”.

（二）董事会制度是高校建立有效的财务管理与监督机制的基础 长期以来,我国高等教育实行部门、地方政府直接管理的体制,国家通过立法、行政、经济手段总揽高等教育的规划与发展.《中华人民共和国高等教育法》第三十九条规定：“国家举办的高等学校实行中国高等学校基层委员会领导下的校长负责制”.高校是国家政策的执行者,在内部权力格局上存在校党委书记和校长的双重领导制度,校长书记均由上级主管部门指定,校内机构也是下级服从上级的层级式管理.因此,公立高校现行的管理体制是一种传统的行政中心主义的管理体制.

由于受传统管理体制和依靠政府全额拨款的历史等诸多因素的影响,公立高校财务管理运行机制带有很强的计划经济时代的特征.在当前日益成熟的市场经济环境下,高校由政府附属机关向独立法人转变,占有更多社会资源的同时,客观上须变革传统的管理体制,满足社会多方面的财务信息需求,以达到提高自身竞争能力、承担更多社会责任的目的.然而,从财务管理学的角度看,在高校现行的行政中心主义的管理体制下,政府是唯一的规划者、管理者和评价者,无论增加多少和监督的内容,其权利主体是单一的,管理基础是行政权威,不可能做到平衡利益相关者的利益,达到公共治理的目的.

高校董事会领导下的校（院）长负责制其管理职权和管理方式不同于党委领导下的校长负责制.董事会可由社会各界和政府共同组成,其成员既可有社会知名人士、专家学者,又可有政府官员、出资人代表和师生代表等.“董事会对学校的管理职能是通过其下属的各个委员会对学校的重大事务在调查研究、专家论证的基础上,依据规章制度进行检查、督促、审议和指导,对学校各项行政事务进行宏观管理,不包办代替”.校长接受董事会的委托对日常行政事务进行管理.从财务管理学的角度看,高校董事会制度拥有必要的激励与约束机制,其权利主体是多元的,管理基础是平等协商,享有和承担相应的权利和义务；基本职能是协调相关者的利益,确定行为规则,获取公共治理绩效.

建立高校董事会制度,社会各方面和政府共同参与公立高校的治理,将为高校的财务管理带来三方面的变革：其一,将极大地鼓励社会参与高等教育办学的积极性,从而使社会资金持久流入高等教育领域有了保证；其二,将促使高校建立符合社会经济发展要求的财务运行机制,提高资源配置效率,从而达到提高办学效益、增强自身竞争能力的目的；其三,将促使高校建立全面的财务公开与监督制度,反映利益相关者的诉求,从而获取社会更广泛的支持.因此,建立以公共治理为基础的高校董事会制度,依靠一个真正意义上的董事会来切实地负起监管公立高校财务运行状况的责任,不仅是当前公立高校社会与经济环境的客观要求,更是其摆脱自身财务管理困境、谋求生存与发展的有效途径.

[3]王祖山、江峰：《中国大学的利益自制问题》,《现代大学教育》2011年第4期.

（编辑 杜 昌）