本站原创摘 要 国库集中支付制度的推行,对行政单位财务管理提出了更高要求.本文以完善行政单位财务管理模式的现实必要性为出发点,探讨国库集中支付背景下行政单位财务管理模式存在的问题,并提出行之有效的建议,以有助于财务管理模式的不断优化,在确保行政单位各项业务正常开展的基础上,努力提高财政资金使用效益,降低行政运行成本,最终融入对市场经济的有效治理中.
关 键 词 国库改革 行政单位 财务管理
随着我国社会经济的不断发展,传统政府职能面临新的挑战,在积极探寻社会主义市场经济运行规律的基础上,财政部门正以前所未有的迅猛之势推进各项财政体制改革,改革传统的国库支付制度便是其中一项重要的举措.2001年8月,我国从部门开始推行现代国库管理制度,对财政资金支出实行国库集中支付,目前,继续扩大国库集中支付单位级次和范围、继续扩大国库集中支付资金范围,已成为行政单位财务管理的首要任务.
在国库集中支付背景下,行政财务管理行为进一步规范,财政部门对财政支出监督管理进一步加强,行政单位资金的使用效率进一步提高,同时,国库集中支付制度也是强化预算管理、遏制腐败的一项有效措施.但改革必将触及各方既得的利益,国库集中支付制度在推广过程中,或多或少也存在着一些障碍,既有制度层面的矛盾和制约,又表现出在操作层面值得各级预算单位关注的问题,改革并非一蹴而就.
一、行政单位完善财务管理模式的必要性
从行政单位传统的财务管理模式上看,财务部门更多地发挥了服务职能,对单位财务活动的事前、事中监控不力,真正地参与经济决策、发挥职能管理作用并不明显.推行国库集中支付制度改革,加强财政资金的公共预算管理,可以优化财政资源配置,是促使资金效益最大化的坚实的基础,也是提高资金透明度、加强财务管理的有效途径.财政体制的改革,带来各方既得利益集团的冲突,也使行政单位财务管理呈现出新的变化：一是财务管理的外部效应增强.在国库集中支付制度下,作为财政资金用款单位,资金支付业务的公开与透明,使得财务管理不仅满足于单位的内部管理需要,还需要满足于财政部门和社会的外部监督需要,甚至有些敏感资金项目的支付还具有强大的社会影响力,如2011年各单位“三公经费”公开,即在社会上引起很大反响；二是财务管理的方式复杂多样.国库集中支付的全面实施,以信息化处理工具的不断完善和更新为基础,资金支付信息的共享、各单位间网络的互通,在为财政监督提供便利的同时,也加大了各基层预算单位的信息处理量,财务管理的方式随之发生变化.财务管理模式的完善,不仅关系到资金使用是否规范,影响到各单位资金核拨的数额,而且涉及到财政资金使用的追综问效及审计部门的监督检查,是行政单位在财务管理方面落实国家政策的“重中之重”.实践也证明,正是在国库集中支付制度改革后,越来越多的人意识到财务管理的重要性,并积极参与到财务管理模式不断完善的进程中来.如,在国库集中支付改革后,许多单位的预算编制才真正按照严格意义上的“二上二下”程序进行―从最基层预算单位开始逐级汇总编制预算,而之前这些都是由上级预算单位代编.
二、行政单位财务管理模式存在问题分析
(一)制度运行存在风险
1、财务管理制度建设滞后于国库集中支付改革进程.制度建设是国库集中支付改革中的慢变量,但在行政财务管理中又居于核心地位.国库集中支付制度在我国实行的时间并不长,与国家财政体制转轨又密切相关,制度的不完善不可避免地在运行风险上呈现出“叠加效应”,即行业风险加上改革风险.目前各行政单位财务管理可参照的制度主要为财政部与国家金库的有关文件,这些法律法规制定的时间均在国库集中支付制度实施之前,对财政资金信息公开决心不大,原则性多于操作性,在各单位财务管理已发生重大变更的情况下,对实践的指导性不强.即使是国库集中支付改革后出台的配套法规,也因一些临时性、过度性规定的长期存在,不利于制度建设的严肃性.如,在财政部对资金范围划分建议中,2006年规定“财政投资超过200万元的工程采购支出,纳入政府采购预算且单项采购支出超过80万元的物品和服务采购支出,原则上实行财政直接支付” ,而后划入财政授权支付的范围越来越宽,到2012年,工程采购支出要达到1000万元、纳入政府采购预算且金额超过200万元的物品和服务采购支出,才强制纳入直接支付范围,政策标准先严后松,过渡性措施降低了制度的严肃性.
2、预算管理的明细化和严肃性有待加强.行政单位资金用途比较复杂,有人员经费、行政运行支出、办案支出和专项资金,各项目间不能混用,这就要求部门预算编制要尽可能细致准确.但目前行政预算尤其是政府采购预算编制还不够完善,预算表格编制比较简单：一是部分项目事前论证不充分,事后名义支出与实际用途不一致,或执行中要不断进行用款计划调整,预算约束软化；二是制度中规定的预算分配范围不够明确,财务管理基础资料缺乏,财务管理中定量分析数据不足,财务分析只能是模糊的、定性的分析,这也牵制了预算编制的准确性.
3、财务管理体制有与国库集中支付不相适应之处.如预算的批复时间与会计核算时间不符,目前我国财政预算在3月份由全国人民代表大会批准后,由财政部门在5月份开始逐级批复各单位,预算审批环节的层层设置,造成行政单位国库账户近半年的收支不是根据人代会批准的预算执行的,只能按上年的情况进行预估,这与预算编制的基本原则是矛盾的.在实际执行中,许多财政支出在紧急情况下需要调剂预算指标,安排一些不可预见的支出,这在现行管理中很难实现且耗时较长,有时会造成调整的预算指标下达较晚,导致当年的财政资金无法按计划完成支付,于年底注销形成结转资金.
4、制度执行水平参差不齐,存在执行偏差.国库集中支付制度在加强行政单位财务管理水平的同时,也加重了财务管理任务,提高了财务管理成本,制度运行中总是存在着这样或那样的阻力.如,在财务管理理念上,财务人员对各类改革制度有误读的可能,同时行政单位的管理模式强化了“长官意识”,导致在实际操作中,混淆授权支付凭证中信息要素、人为扩大授权支付范围,规避财政的全方位监管,这些都不利于预算管理制度的严肃性与有效性.近年来,行政单位纳入集中支付的资金范围越来越广,资金量也明显增加,但各地仍不同程度地保留有实存资金账户,游离于财政部门的实时监管之外,甚至可以通过提现的形式在本单位零余额账户与实存资金账户进行资金划拨,削弱了集中支付的功能. （二）配套监督机制尚不完善
国库集中支付背景下,行政财务管理的重心向预算管理转移,但目前预算监督的公开性不足,直接影响了国库集中支付的监管效率.完善的预算监管体制,应以详尽准确的资金计划为基础,以严格无例外的问责机制为保障,以方便公众监督为目的.但目前,即使是国家预算管理的根本大法―《预算法》,其修订过程也是遮遮掩掩,政府权力不希望受到太多的公众制约,这是作为行政单位所无法逾越的机制“瓶颈”.预算的公开性不足,财务管理监督难度加大.
国库集中支付背景下,对财政资金的监管体系主要由财政监督、审计监督和社会监督三部分构成.目前,“三位一体”的监督模式并未完全形成,有职能交叉处的监管空白,也有未经协调的重复检查,即使是在某一种监督体系内,监督效果也未必完全适应国库集中支付制度的要求.如,对直属单位预算的日常财政监督由当地财政监察专员办进行,而专员办实际监管范围几乎包括当地所有行政、事业和国有企业单位,在人力资源并不充裕的情况下,对财政预算的形式审核重于实质性审核,监督效率并不高.
(三)配套激励机制尚不健全
在企业财务管理中,激励是管理的核心,同样,行政财务管理中也要引入激励机制,但这种企业行之有效的管理理念,在行政机关中,受到行政管理模式与财务管理目的的约束,逐步配套完善还需要很长的一个过程.目前存在的问题主要表现在：一是考核机制不完善,定性判断多于定量分析,风险责任模糊,发生了问题后,找不到内部的责任者,分析不出失误的原因,更找不到解决问题的方法；二是奖惩制度落实有严有松,“问责”流于形式.经济奖励大多可以兑现,但真正的惩罚,尤其涉及对单位层面的处罚,力度不大；三是各级领导对行政财务管理,尤其是国库集中支付制度实行后财务管理的重要性认识还不充分,财务人员的专业优势还没有充分发挥.
目前,在财务管理方面,健全配套激励措施的重要举措就是推行财务绩效评价制度.但与企业不同,行政单位财务标准既可用货币单位来表示经济效益,还有大量无法用货币计量的政治绩效和社会绩效,定量分析的模型基础少、人为因素影响大.按行政单位现行的财务管理制度,如会计核算以收付实现制为基础、固定资产不计提折旧、应收款项不计算坏账等,使行政运行成本难以核算,更不用说与行政运行效果的配比、考核.所以,现阶段各行政单位的财务绩效评估以符合性测评为主,即用对比法逐项检查财务活动是否符合制度要求,评价指标柜架中,“项目决策”和“项目管理”一级指标评价的比较具体,另外一个一级指标“项目绩效”,因涉及项目产出数量、质量、社会效益、环境效益等内容,评价难度较大,尚缺乏成熟的理论依据和实践经验.
(四)信息管理系统有待完善
（1）财政、各预算单位、国库与商业银行的信息联网管理平台尚未建立,限制了国库集中支付制度下财务管理效率.由于部门利益、软件配套和办公自动化水平等因素的制约,行政单位同一条财政资金支付信息,在国库部门、各预算单位、国库和银行间处理的应用软件并不一致,部门间的横向信息不能共享,存在着大量重复劳动,而且数据口径不统一,也导致集中支付和财政监控效率低.如,以海关为例,财政部使用各银行总行的外挂网进行对账工作与财政监督,海关系统只总署层次有权限可以从各银行总行的外挂网中导出支付数据,对全国海关财政资金进行对账和实时监控,而海关基层预算单位与银行的对账只能采用总署开发的通用财务管理系统,对账单由财务人员逐笔录入,再与国库集中支付管理系统进行核对,无法实现资源共享.有时还会因银行操作实误和数据更新不同步等原因,增加大量的数据核对工作.
（2）国库集中支付信息系统建设滞后,不能满足国库集中支付制度不断深化的客观要求.单位自2001年实施国库集中支付改革起,同步开发推广了财政国库动态监控管理,并不断开发、更新相应的监控信息系统,但现行的国库动态监控系统数据来源于银行实时传输的资金信息,不够全面、系统,其预警功能也大多限于预算单位支付信息的有效性,事前预警和动态监控技术水平不高.另外,由于监控系统处理的数据量日益增加,对各单位财政专网的设置要求比较高,许多单位缺少高速的财政专网,录入资金计划或支付令时耗时较长,有的甚至还没有相应的专用电脑,系统安全性也难保证.
（3）在我国推行的国库集中支付制度,主要是委托银行完成相关操作,寓监督控制于银行的服务中,因此对银行间的系统建设要求也比较高.但目前银行间现代化的资金清算系统不完善,影响了国库资金及时有效支付.如大部分基层预算单位与银行间未实现在线票据传递,支付款申请仍是传统的支票、汇票形式,需要人工跑单,无法实现实时对账.
三、完善行政单位财务管理模式建议
(一)健全制度建设,强化人员素质培训,提高风险管控能力
在国库集中支付制度下,完善财务管理的重要任务之一,就是要解决好法律法规的相对稳定性与改革多变性之间的矛盾,构建适应国库集中支付发展的法律法规体系.国库集中支付制度实行后,行政单位财务管理模式的变化要在相应的制度修订中予以体现,对财务管理进行重新界定和规范.如在主管部门层面,要修订系统内的国库集中支付实施细则和收入退库管理办法等,解决近几年财务管理中存在的突出问题,对各基层预算单位的具体操作进行统一要求和布置；对于各基层单位,要相应修订国库集中支付操作规程,在不突破体制框架的范围内,可以因地制宜、因时而异,既要减少国库集中支付背景下财务管理的自由裁量权,又要切实提高工作效率.各层次法律、法规必须做到结构严密且相互衔接科学合理,坚决杜绝以往依靠大量行政解释来实施法律法规的做法.
法律法规的落实效果关键在于“人”的因素,实践也证明,在推行国库集中支付制度过程中,财务机构人员素质较高的单位,集中支付改革推行的较为顺利,反之,则难度较大.财务人员素质可以分为两方面,一是专业素质,二是风险防控素质.专业素质是基础,风险防控素质可以提高财务人员的职业判断能力,能够真正依法办事而不是依领导意志办事.风险防控以财务人员全面分析财务管理风险环节为起点,运用专业知识进行风险判断,在繁杂的财务工作中抓住风险控制关键点,提高对未来财务管理发展的适应性.在加强财务人员素质教育的同时,引入财务专家聘用制度,更多地培养出国库集中支付制度方面的专家型人才. 在完善国库集中支付制度的同时,相关配套制度的建设也不可缺位.如在条件允许的情况下,可以借鉴国外实行预算年度跨年制的做法,根据人大批复预算的时间,调整预算会计年度,避免因复杂的审批手续和过程带来的预算执行真空.
(二)提高财政监督效率,实现对预算执行动态化、精细化监管
1、细化预算编制要求,固化预算约束作用.在行政单位落实部门预算的执行力度,坚决做到“一个部门一本预算”,细化预算科目和预算编制报表,尤其是政府采购预算报表.目前,行政单位编制预算资料时所使用的预算科目还比较粗糙,不能完全满足国库集中支付运行的需要.一方面有必要对预算科目重新规范分类,建立多层次、立体的预算科目体系,每项支出都要有对应的科目,预算管理上形成自我约束机制；另一方面,要根据经济发展水平定期修订定员定额标准,建立预算项目库,层层把关、建立科学合理的政府预算收支体系,使之能明确反映部门的具体职能和各项支出的具体用途,限制部分单位以估代算、随意申请项目的情况.在具体预算执行中,目前还要考虑到有些预算单位下属机构多、位置边远,不可能全部实行直接支付,授权支付属必要,但应对其范围和数额进行控制,授权支付只能占据次要地位,否则会大大削弱国库集中收付制度的监控效果.
2、加强预算执行分析,增强预算科学性.财务分析是财务管理为领导决策提供参谋作用的重要环节,在传统财务管理模式下,财务人员的财务分析,多是根据已经发生的经济业务进行数据整理,侧重于对核算结果的记录与分析,财务管理历史准确性有余而前瞻性不足.实行国库集中支付制度后,所有的资金支付以预算细化为起点,以资金使用计划为依据,保证预算编制的科学合理成为财务人员的基本任务,加强了财务人员参与预算项目调研的紧迫性和积极性.财务管理作用的发挥不局限于经济事项发生后,在经济事项之前和之中,财务人员与用款部门共同研究、掌握资金使用动态信息,财政部门和单位领导层都能全面了解财务运行情况.执行国库集中支付制度后,决算分析即对预算执行情况的分析,要与年初预算对应,更要为下一年度单位编制决算提供参考数据.这种背景下,财务人员要顺应形势改变传统核算思维,不再只是简单的报表数据罗列,而要针对每年的财务执行数据进行综合分析,将预算支出与预算标准进行详细比对,分析各项数据的合规性与合理性.哪些是按照预算标准执行,哪些与预算标准存在偏差,找出偏差的原因,应用差别分析的方法得出当年预算执行的详细结论.并根据结论和下年度单位发展情况,及时调整下年度的预算编制,使部门预算步入良性循环.有条件的单位,应推广预算管理信息系统,将实际数据与预算数据之间、不同项目数据之间进行对比分析,科学动作数理模型和方法,如差异分析、趋势分析、结构分析、回归分析等,找出本单位财务管理的运行规律.
3、强制推广公务卡结算,减少支付结算,提高财政资金支付透明度,加强事前和事中监控管理.公务卡在行政单位推行的时间并不长,全面推行的效果并不好.分析原因,财政部门通过公务卡支付系统,可以实时查询到进行公务消费的具体时间、地点、金额、收款单位等十几项详细数据,而使用单位在原有的核算系统上增加新的系统操作,并为此要付出大量的人力、物力,推广积极性不大.解决问题的相应措施,一方面要在强制性和惩戒性上下功夫,另一方面财政部门也要积极研究,探寻简化预算单位公务卡结算的财务管理程序,从而能真正有效地监控财政资金支付的真实性和规范性.
(三)完善财务管理目标分解机制,强调工作成果、强化绩效评价体系
1、国库集中支付背景下,设计行政单位财务管理风险防范机制的主要任务是建立有效的激励与惩罚制度,多种手段的灵活运用,才能保证国库集中支付配套激励机制的有效运行.在行政单位建立完善的奖惩制度,并不意味着将可能产生的财务风险全部纳入相关主体的考核范围,要结合单位财务管理实际,把握阶段性重点工作,有急有缓,以保证制度控制的长效性与高效性.对外部监督机构而言,一旦发现问题,要分清责任,是财务人员的误操作还是预算单位的有意识规避,前者采取的惩戒强度不宜过大,以保护财务人员的创新力和执行力；而对于后者,要坚决提高违规的机会成本,通过公示排名、扣减财政资金额度、取消资金结余额度等措施,使预算单位因违规获取的报酬小于损失的成本,以最大程度地符合公共财政的利益取向.同时,监督应是双向的,国家立法也应授权各预算单位,监督财政部门是否合法而及时地审批各单位的预算安排和资金用款计划,是否按规定程序下达拨付指令等.
2、深化行政单位财务绩效评价制度,使绩效管理意识深入人心.行政单位现行财务管理制度,从修订的动力、频率和效果上来看,远不如企业的财务管理制度一样能与时俱进,但行政单位可先以部分条件成熟的部门为试点,全面推行定性与定量结合、定量为主的绩效评价实践.如选择部分事业单位,既有财政拨款,又有自主经营资金,是两种会计制度融合下的财务管理模式.企业会计制度的应用可以使财务定量分析有更强大的数据支持,根据这些数据尝试建立适应行政单位发展的分析模型,减少对财务管理社会效益和环境效益等的人为估算因素,提高财务绩效评价的准确性与科学性.
3、改进各预算单位与银行之间的委托关系,对开立零余额帐户的商业银行实行准入制度.可以通过财政部公开招标,各行政单位在公开招标范围内组织银行二次竞争,以服务质量、信息技术水平、机构人员配置等指标为考核标准,选定银行.而财政部门和国库,要提高对银行的监督力度,考核其银行资金结算速度,检查银行是否有故意压票、延期付款或违规占用资金等行为,一经发现,对银行要实行严厉的经济处罚.
(四)整合财政与银行信息化平台,加强财务管理网络化建设
1、横向覆盖的网络化.既实现财政部门与预算单位的联网、财政部门与国库、银行的联网,又实现预算单位与国库和银行的联网,体现国库集中支付监管与服务双重功能.在资金支付环节,行政单位利用信息通过信息共享平台,与银行间实现实时在线票据传递与对账,提高数据处理及时性与准确性；在收入收缴环节,缴款人通过电子网络系统税收、费收收入缴库业务,款项直接缴存国库,收入入库信息通过电子平台回传到行政单位,满足行政单位批量导入式核销与实时对账的需要,满足财政部与国库数据处理、资金清算的需要,还要满足各方进行财政收支信息综合查询和统计分析的需要.
2、银行结算系统的优化.银行是实现财政监督的中间媒介,是服务部门也是监督单位.银行要根据国库集中支付业务进一步发展的需要,加大对网络信息系统的投入与增容,系统运行时间与服务程序设定不能一刀切,要根据各地实际情况制定适宜的清算管理方案,以专业联网的方式,实现行与国库行、与各基层预算单位的在线票据传递,实现即时清算、对账.
3、各预算管理系统的完善.为实现财政预算的现代化管理,部分预算单位自行开发应用了预算管理系统,以财政部每年批准的预算分配方案为指标,加强对日常资金支付的动态监控.完善预算指标管理系统第一阶段的任务,是由主管部门整合这些自行开发的系统,建立共享预算指标库和项目库,在通用财务管理软件中实现预算编制、调整、审批、控制全过程的信息化处理,强化预算监控职能.第二阶段,与财政部合作,实现财政部门与各系统组成的预算指标管理广域网,达到对资金预算、用款计划、资金收付、会计核算及预算执行分析报告等环节的一体化、动态化联动,真正实现国库集中支付的高效管理.