本站原创摘 要：行政执法中的行政协助是一重要的行政法治实践问题,对于扼制行政执法中的推诿以及其他不配合情形,促成行政主体完成行政执法任务和履行职责有着不可替代的作用.我国一些地方立法和其他规范行政执法的行政法典则尽管确立了该项制度,但仍显粗疏.关于行政协助的具体形式、协助过程中的程序保障等问题在我国学界和实务界还是一个空白.基于此,我们认为,应当将它作为我国行政程序制度的构成部分,在进行行政程序立法时,将行政协助的程序考虑进来.同时,应当对行政协助进行具体的程序构建,保障其予以实施.
关 键 词：行政执法；行政协助；协助形式；程序保障
中图分类号：DF3文献标志码：A文章编号：1001-862X（2014）02-0108-009
行政执法中的行政协助是一个具体的行政法治实践问题,由于我国行政机构的设置受职能区域层级等的限制,使得在行政执法中一个单一的执法主体往往难以完成任务和很好的履行职责.而我国行政执法中长期以来就存在着推诿以及其他不配合的情形,正因为如此,要提升我国行政执法的质量和社会满意度,就必须完善行政执法中的行政协助制度.事实上,我国一些地方的行政执法条例和其他规范行政执法的行政法典则已经确立了该项制度,例如《湖南省行政程序规定》第17条规定：“有下列情形之一的,行政机关应当请求相关行政机关协助：（一）独自行使职权不能实现行政目的的；（二）不能自行调查执行公务需要的事实资料的；（三）执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握,自行收集难以获得的；（四）其他必须请求行政协助的情形.被请求协助的行政机关应当及时履行协助义务,不得推诿或者拒绝协助.不能提供行政协助的,应当以书面形式及时告知请求机关并说明理由.因行政协助发生争议的,由请求机关与协助机关的共同上一级行政机关决定.实施行政协助的,由协助机关承担责任；根据行政协助做出的行政行为,由请求机关承担责任.”然而,行政执法中的行政协助存在的法理基础如何,具体的协助形式又是如何体现的,以及协助过程中的程序保障等重大理论和实践问题的研究在我国学界和实务界还是一个空白.基于此,笔者撰就本文,拟对行政执法中的行政协助予以初步探讨.
一、行政执法中行政协助的法理基础
行政执法中的行政协助是指某一行政主体在行政执法中为了有效完成执法行为而请求其他行政主体予以协助,被请求的主体有义务对请求主体进行协助的行政法上的内部行政行为.该内部行政行为的实现所体现的是外部行政行为的法律后果,这是我们对行政执法中行政协助的一个简单定义,对于这个定义的理解和认识应当把握下列关键之点：其一,行政执法中的行政协助发生在不同的行政主体之间.行政执法是行政主体履行行政管理职能时经常采用的手段,行政执法在其运行过程中牵涉到诸多方面的关系形式,如行政执法主体与行政相对人之间的关系,第三人之间的关系,与其他利害关系人之间的关系,若从广义上讲,还有行政执法主体与其他社会主体的关系.当然,一个行政执法行为的完成常常还要和诸如立法机关、审判机关等发生这样那样的联系.（1）行政执法中的行政协助所发生的关系范畴是行政系统内部的关系,即是此一行政主体与彼一行政主体的关系,如果一个行政执法行为需要行政系统以外的主体进行配合,那是另一范畴的问题.因此关系形式的特定性就成了行政协助的一个基本构成要件.其二,行政执法中的行政协助发生在行政执法中.行政执法是行政法中的一个基本概念,我国层面上的行政法典则尚未对行政执法的概念进行界定,但我国一些地方立法则界定了行政执法的概念,例如,《湖北省行政执法条例》第2条规定：“行政执法,是指行政执法机关在对行政相对人实施行政管理活动中,执行法律、法规、规章的行为.”该定义虽然存在于地方立法之中,但不可否认的是它是一个正式的法律上的界定.除此之外,我国学界也有学者对行政执法从学理上作了界定.[1]上列表明,行政执法在我国已经有了相对确定的含义,我们所指的行政执法中的行政协助其存在的大的范畴便是行政执法领域,这一点是必须予以强调的,因为行政系统除了实施执法行为以外,还常常实施行政立法乃至于行政司法等行政行为,在这些行政行为中,也有行政协助存在的空间,这样的空间则不是本文所涉及的.即是说,行政执法限定了行政执法中行政协助的外延.其三,行政执法中的行政协助是以具体行政行为为纽带的.行政执法是相对于行政立法等概念而言的（2）,即是说,行政执法是行政主体对有关行政法规范的实施,是将行政法的法律规范与相关的行政法事实予以结合的状态,在这个结合中有一个非常具体的结合点,这个结合点就是行政主体所实施的具体行政行为.当某一行政主体要求另一个行政主体协助其行政执法行为时,它实质上是以某一个具体行政行为的内容为请求基础的,也以实现该具体行政行为的内容为目的的.因此可以毫不含糊地讲,任何行政执法中的行政协助都是围绕一个具体行政行为展开的.其四,行政执法中的行政协助是协助者与被协助者的一种相互支持关系.行政主体都存在于行政系统之中,从这个角度讲,任何行政主体都有一个共同的行政目标：“目标的分解与综合既决定机构的数量,同时决定机构数量发展变化的序列等”[2]若以此角度进行观察,不同行政主体之间就都应当是一种相互帮助,相互支持的关系形式.但这仅仅是一种理论上的状态,也就是说,在一个行政执法过程中,在一个具体的行政主体的关系形式之中必然存在两种关系模式：一是相互排除的关系模式.这种关系模式在我国行政系统中并不少见,我们常常提到的行政过程中的推诿、不同行政主体之间的不配合,就是这样的关系模式.另一种关系模式则与之相反,是二者之间相互理解、相互配合、相互协助的关系形式.这种关系形式可以统一称之为相互支持的关系模式.毋庸置疑,行政执法中的行政协助便是此种关系模式的具体化,这也是行政协助的本质所在.上列诸方面基本上揭示了行政执法中行政协助的科学内涵,那么行政协助的存在究竟有什么样的法理基础?笔者试提出如下方面.（3）
第一,行政权一体化的法理基础.行政权的概念和范畴是现代宪法的基本内容之一,法治发达国家的宪法通常都对行政权的相关问题作了规定,如《美利坚合众国宪法》第2条第1款规定：“执法权力应被赋予美利坚合众国之总统.”[3]我国宪法也对行政权的行使主体、行使过程中与其他权力的关系作了规定,从宪法的规定来看,一方面行政权是一个范畴性权力,即是说,在行政权的范畴之下包括了诸多具体的权力内容.例如,我国宪法第89条关于国务院所能够行使行政权的范畴就有十八项规定,就有二十多个权力类型的划分[2]；另一方面,行政权与其他国家权力相比,又是由一个板块构成的.例如我们常常将行政权与审判权相对而言,将行政权与检查权相对而言,还将行政权与立法权相对而言等等.上列两个方面表明行政 权的理解和认知并不是一个简单的事情,它的内涵和状况是非常复杂的,同时无论单一制国家还是联邦制国家,行政权在行使过程中都具有某种相对分散化的倾向.就是说,行政权的行使主体并不是以单一机构的形式体现出来的,而是由多元结构的形式体现出来的.这就很容易给人形成一种错觉,那就是行政权在运作过程中只服从权力行使者的具体主张,而不需要考虑其他因素.然而,我们要强调的是：正是行政权的上列两方面的内容刻画了一个非常清晰的命题,那就是一国的行政权是一个有机的整体,是以一体化的形式表现出来的,正是这样的一体化,为行政执法中行政协助制度的建立提供了实在法上的基础.说到底,行政执法中的行政协助就是以行政权的一体化为现实基础乃至于理论基础的.第二,行政职权分立化的法理基础.行政权是一个权力板块和权力范畴,这是不可否认的,同时行政权作为国家权力也是一种大规模性的权力,其在行使过程中常常具有大规模性、未来性、多变性等特征.正如有学者所指出的：“行政职能是国家机器基本职能的一部分.国家组织是一个结构十分复杂的组织,像由各种零件组成的庞大机器一样,是由具有不同职能的各种国家机关为实现共同使命而连接起来的统一整体.国家这个统一整体的活动的总方向就是国家职能,即国家在实现通知阶段任务过程中所起的基本的作用.”[4]这些特征便导致了无论一个国家具有多大的人口规模,具有多大的地域板块,具有多大的其他复杂要素,其行政权都必然存在地域上的划分,都必然存在职能上的划分,都必然存在层级上的划分.以我国的职能划分为例,有、民政、司法、财政、人事、劳动、建设、、交通、水利、文化、卫生、物价、环保、审计等数十个.这样的职能划分常常使每一个职能范畴形成了一个职权系统,该职权系统对于整个行政权而论,仅仅是一个支系统,但它本身是一个相对独立的系统.就层级划分而论,我国的行政系统是分成若干层次的,这些层次是从不同的方位出发的,以各级人民政府的分类而论,分成、省、市、县、乡等若干层次,而在一个职能部门内部,也有厅、处、科等层次上的划分.在这个层次的划分中,尽管不是每一个层次的行政机关或者机构都具有独立的行使行政权的资格,但是行政主体的职权分配则分散于不同的层次之中,例如处级单位是一个行政执法主体,而厅局级单位也同样是一个行政执法主体.就地域的职能分配来看,不同地区的行政机关便是一个独立的机构实体,他们有着独立的行使行政权的资格和机会.上列三个资格的职能划分必然要求他们在行政执法过程中应当追求统一的目标,而且也必然为一个行政执法过程中此一行政机关单独完成行政任务增加了难度.因为行政相对人以及行政相对人的权力主张和其他法律行为并不一定与上列职能划分有严格的对应关系,这便使得行政执法中行政协助的存在甚至不可避免,这是行政执法中行政协助存在的另一个法理基础.
第三,行政技术有限化的法理基础.行政执法行为的完成或者行政管理职能的实现必须依赖于行政主体的行政能力,即是说只有当行政主体具有比较强的行政能力时,行政职能才能得以实现,行政执法行为才能予以完成.而在现代法治社会中,行政能力决定于两个方面：一个方面是行政法典则对行政权的行使作了严格的规定.在这种严格规定之下,行政主体便有了行使行政权的权威性,这种权威便能够帮助他完成相应的行政职能.（4）另一方面则是行政主体在行政权行使中所掌握的技术要素.我们注意到,我国行政系统中诸多职能的划分都强调了相应的科学属性,或者说通过一定的科学机制将行政系统的职权行使作严格技术化的处理.例如,税务机关在税收行政执法中就有一套严格的技术指标,而工商、物价、环保等几乎所有的行政职能机关都有相应的技术指标.随着现代行政权分工的细化,这些技术指标将越来越专业,越来越对其他主体而论是一种不适当的排斥.然而,在一个行政执法过程中行政相对人权利的主张和诉权或者行政相对人所发生的法律行为则不一定能够与一个单一行政主体所掌握的技术要素完全对应,具体地讲,一个行政相对人的行为可能与工商、环保、医药卫生等行政职能都发生相应的关系,但是一定意义上的权利诉求常常总是要归于一个行政主体的,在这种情况下,这个单一的行政主体在行政执法的基础指数上就必然要依赖于其他行政主体.
第四,行政执法效率化的法理基础.行政效率本是行政管理学所涉及的基本问题（5）,但是在现代行政法的演变中效率逐渐成为了行政法中的一个基本现象,甚至成了行政法的价值追求.在美国的行政法理论中就有一个著名的“成本理论”,该理论认为行政系统以及行政权的设置本是社会公众所投下的一个成本,即是说行政组织体系本身的存在是一个社会负担,只有当它能够为社会创造财富时,它才是有价值的.依据该理论,一国的行政系统以及行政主体越小越好,因为它本身是一种社会的负担,一国的行政主体只有当它的执法行为和其他行为最为简捷时,它才有合理存在的社会基础和法理基础.[5]由此可见,行政法中的效率问题一定意义上涉及了行政法上的本质,我国宪法也肯定了行政权行使中的效率问题,这在宪法第27条的规定可以得以佐证.依据宪法和我国其他行政法典则的规定（6）,行政执法不能够过多地浪费行政资源和社会资源.那么我们可以将相关的效率原理运用到行政执法中的行政协助上来,在有些情况下,让一个行政主体既作出行政执法的决定同时又实施行政执法的内容可能会增加行政成本,而如果一个行政主体作出了某一行政决定之后,其他行政主体能够代为实施,或者能够帮助实施,这样的帮助可能大大减轻作出行政决定的主体的负担,这就必然减少了行政的成本.我国近年来在行政执法中所作的一些改革就比较周全的考虑了效率问题.（7）由此可见,行政执法的效率化是行政执法中行政协助存在的另一个法理基础.
二、行政执法中行政协助的法律形式
目前,我国相关行政实在法包括有关地方立法都没有对行政执法中行政协助的法律形式作出规定,而且从目前一些地方立法的规定来看,其对行政执法中行政协助的规定似乎是从相对消极的角度出发的,例如《湖南省行政执法程序规定&# 12299;就仅仅规定了行政协助成立的相关条件,而这些条件的设定都是基于一个行政机关的行政执法在不能由自身单独完成的情况下而请求协助的,如“独自行使职权不能实现行政目的的、不能自行调查、执行公务需要的事实材料的等”.在笔者看来,行政执法中的行政协助除了从这种消极角度出发之外,还应当考虑一种相对积极的因素,换言之,一个执法行为如果有一个行政机构予以协助便能够大大提高行政执法效率,就应当建立相应的协助制度.若我们能够以这样的理念建构行政执法中的行政协助制度,那就可以使行政协助达到一种相对较高的境界.总而言之,行政执法中的行政协助既应当有消极的建构动因,也应当有积极的建构动因,其相应法律形式的确定便应当从上列两个方面的动因出发予以考虑.正如上述行政系统的分工存在职能分工、地域分工和层级分工,这三个范畴的分工决定了行政协助从理论上可以分为同一职能、不同行政主体之间的协助关系,不同职能、不同行政主体之间的协助关系,同一区域、不同主体之间的协助关系,不同区域、不同主体之间的协助关系,同一层级、不同主体之间的关系,不同层级行政主体之间的协助关系,不同层级、不同主体之间的协助关系等七个方面.（8）上列七个方面是行政执法中行政协助法律形式所考虑的基本因素,如果我们将问题予以简单处理的话,行政执法中行政协助的法律形式可以表现为下列方面.第一,因行政执法技术引起行政协助的法律形式.《湖南省行政执法程序规定》第17条第3项关于行政协助的具体情形有这样一个规定：“执行公务所必需的文书、资料、信息为其他行政机关所掌握,自行收集难以获得的.”该规定实质上是对行政执法中因技术因素而引起行政协助的规定.上面已经指出,现代行政权的行使建立在复杂的技术基础之上,一定意义上讲,不同行政职能机关的职权划分往往决定于它所赖以建立的技术要素,例如,土地行政管理机关的职能就决定于土地管理中诸多严格的技术参数,而城市建设管理机关的管理职能也与相应的技术指数有着密切的关联.（9）这样的技术参数既决定了行政职能在履行过程中的封闭性又决定了行政职能行使中的排他性,即是说,土地行政管理机关的行政职能,城市建设管理机关就无法很好的予以履行,这种职能上的划分是现代行政机构存在的一个前提条件,也是他们职权行使中一个不可回避的问题.然而,就行政执法而论,常常存在权利义务设定中的多元化问题,例如,当工商行政机关对某一经营者发放工商行政许可证时,它可能依赖于环境保护方面的技术指数,也可能依赖于城市管理方面的技术指数,还可能依赖于药品食品管理方面的技术指数,这样的职能交叉在现代高科技社会的情况下显得尤为突出,这就必然决定了一个行政执法主体在执法过程中要有其他一个乃至于数个行政主体的协助才能够予以完成,应当说,湖南省人民政府在制定相关的行政协助程序时已经考虑到了这个因素.这应当是行政协助最主要的法律形式.
第二,因职能衔接引起行政协助的法律形式.行政系统中的职能划分与行政系统的目标分解与综合是紧密联系在一起的.行政系统作为一个较为庞大的职权系统,有一个总的行政目标,这个总的行政目标将行政系统与其他国家权力系统予以有效的区分,在这个总目标之下,有相应的次目标,而这样的此目标使一国行政系统形成了若干分支,我国国务院职能部门的划分应当说就与这样的次目标是关联在一起的,是由这种次目标所决定的.在次目标之下,还有子目标的划分,当然子目标还可以分成从目标等等.这些目标的划分使有些不同的行政职能之间具有相对较远的距离,而使有些行政职能之间则有相对比较近的距离.应当说在通常情况下,相对较远的目标不会导致行政执法中的行政协助,而相对较近的目标则有可能导致行政执法中的行政协助.具体地讲,在行政执法中存在一个职能相互衔接的问题,例如工商管理机关在行政许可证颁发中的职能就有可能与其他若干行政系统的职能衔接在一起,而土地管理机关的职能则有可能与农林管理机关的职能衔接在一起.我们注意到,我国诸多行政实在法已经注意到了这样的职能衔接问题,例如,《麻醉药品管理办法》第5条规定：“麻醉药品原植物的种植单位,必须经卫生部会同农牧渔业部、国家医药管理局审查批准,并抄报.麻醉药品的生产单位,必须经卫生部会同国家医药管理局审查批准.未经批准的任何单位和个人,一律不得从事麻醉药品的生产活动.”第6条规定：“麻醉药品原植物的年度种植计划由卫生部会同农牧渔业部审查批准,麻醉药品的年度生产计划由卫生部会同国家医药管理局审查批准并联合下达执行,种植和生产单位不得擅自改变计划.对成品、半成品、壳及种子等,种植或生产单位必须有专人负责,严加保管,严禁自行销售和使用.”从这两个条文的规定中看出,麻醉药品牵扯到三个以上的职能部门,必须通过三个以上的职能衔接,一个执法行为才能得以完成.（10）在职能衔接的情况下,一个行政执法机关可以实施一个具体行政行为,但不一定能够完成相应的执法职能,此种情况下行政执法中的行政协助便是必须的.
第三,因地域管辖引起行政协助的法律形式.行政机关的设置统一存在于行政系统之中,但是除了行政机关以外,任何一个行政机关都有其管辖的地域范围.不同的地域决定了地方行政机关存在的职权空间,这样的职权空间对于行政机关而言,也是一个非常关键的要素,因为一旦超出了一定的地域范围,该行政机关就失去了行使管理权的资格,一旦某一行政机关超出区域行使行政权,便有可能构成行政法上的行政越权.（11）这样的地域划分对于行政执法而论是一个比较重要的制约因素,一个行政执法机关尤其是地方行政机关必须在自己所管辖的区域内实施行政执法行为.对此我国相应的行政法典则作了规定,例如《行政处罚法》第20条规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖.法律、行政法规另有规定的除外.”后来制定的《行政许可法》和《行政强制法》没有明确规定地域管辖问题.但不争的事实是：只要某一行政机关是地方行政机关,它在实施行政执法时就必然存在地域管辖.然而,在行政法治实践中有关行政法事实的发生却往往不以法律所确定的地域为界限,以行政相对人实施违法行为为例,便有可能出现违法当事人户籍所在地与其住所地不统一的现象,也会出现违法行为发生地与违法行为结果地不一致的现象,更有可能出现一个违法行为发生地、结果地以及其他情形分散于若干不同地域的复杂情形,这种地域上的复杂性是不以行政主体的意志为转移的,是不以行政执法的职权为转移的,但对于行政执法主体而言,它必须有效地实施行政执法行为,必须 能够使行政执法行为得以完成和实现.在执法中涉及多地域的情形就必须有不同地域间的协助.在目前情况下,行政许可中的行政协助,行政处罚中的行政协助,行政强制中的行政协助都可能存在于这种地域协助之间,这是行政执法中行政协助的另一个法律形式.
第四,因突发情形引起行政协助的法律形式.在我国传统行政法制度中,尽管行政系统经常会实施一些非常态的行政处置行为,但这样的非常态处置行为却往往是在法内进行运作的,也就是说我国传统行政执法中,有关非常态行政执法的进行是通过行政命令而为之的.2003年国务院制定了《突发公共卫生事件应急条例》,在该条例中对有关公共卫生事件中的非常态执法作了规定,从此以后,我国在公共卫生事件的行政执法如果遇到非常情形需要进行协助便有了正式的法律依据.2007年我国制定了《突发事件应对法》,该法是调整有关突发事件应对的法律典则,该典则在总则部分就规定了发生突发事件以后应当采取统一的和协调的机制来进行执法的问题,例如第8条第2款规定：“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作.”而在该法的其他部分如“监测与预警”、“应急处置与救援”、“事后恢复与重建”等部分都规定了突发事件应对中行政执法采取的特别程序.随着我国利益格局分配的复杂化,行政执法中所遇到的复杂事件会越来越多,在这种相对复杂的执法环境中,一个单一执法主体的能力要应对突发事件、要应对一些非常的事件常常是有难度的.正因为如此,上列两个法律典则规定了在这种复杂或者非常情形下,此一行政机关有对彼一行政机关执法行为进行协助的义务,这样的执法协助从行政法理论的角度看仍然是一种协助而不应当将它归到共同行政行为的范畴之中.当一个行政执法机关在对某一非常事件作出行政执法行为时,其他机关应当对此积极予以协助,而协助的机关并不是与作出执法决定的机关实施共同行政行为的,如果将此种非常情形下的行政协助按共同行政行为的模式进行处理,便达不到紧急处置的效果,所以笔者认为因突发情形或者非常事件而引起的行政执法中的行政协助是另一种重要的法律形式.三、行政执法中行政协助的程序保障
我国2011年宣布社会主义法律体系已经建成[6],这是就我国法律体系的总体而论之的,即是说对于我国社会主义法律体系的形成也应当具体问题具体分析.就我国的行政法体系而论还不能够说我们已经有了完整的与其他部门法一样的体系,以行政实在法对行政执法中行政协助的规定而论,就至少缺少两个重要的行政法典则体系：一个是缺少统一的行政执法的法律典则.我国自2000年制定了《立法法》以后,相继制定了《行政法规制定条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等规范行政立法的行政法典则,与之相比,我国尚未制定出统一规范行政执法的法律典则.正如上述目前规范行政执法的行政法典则都存在于地方立法层面上.另一个是缺少统一的行政程序法,行政程序法既调整相应的行政立法行为,也要调整相应的行政执法行为,在一些国家和地区的行政程序法典则中对行政执法中的行政协助都作了相应的规定,例如我国台湾地区《行政程序法》第19条规定：“行政机关为发挥共同一体之行政机能,应于其权限范围内互相协助.行政机关执行职务时,有下列情形之一者,得向无隶属关系之其他机关请求协助：一、因法律上之原因,不能独自执行职务者.二、因人员、设备不足等事实上之原因,不能独自执行职务者.三、执行职务所必要认定之事实,不能独自调查者.四、执行职务所必要之文书或其他资料,为被请求机关所持有者.五、由被请求机关协助执行,显较经济者.六、其他职务上有正当理由须请求协助者.前项请求,除紧急情形外,应以书面为之.被请求机关于有下列情形之一者,应拒绝之：一、协助之行为,非其权限范围或依法不得为之者.二、如提供协助,将严重妨害其自身职务之执行者.被请求机关认有正当理由不能协助者,得拒绝之.被请求机关认为无提供行政协助之义务或有拒绝之事由时,应将其理由通知请求协助机关.请求协助机关对此有异议时,由其共同上级机关决定之,无共同上级机关时,由被请求机关之上级机关决定之.被请求机关得向请求协助机关要求负担行政协助所需费用.其负担金额及支付方式,由请求协助机关及被请求机关以协议定之；协议不成时,由其共同上级机关定之.”（12）可见通过行政程序法对行政执法中的行政协助作出规定是一个非常好的立法选择.由于我国大陆没有制定统一的行政程序法典,这便使得行政协助没有严格的程序规范,行政协助作为行政执法中不可缺少的一个法律现象,应当通过相应的行政法典则对其进行调整,一方面应当将它作为我国行政程序制度的构成部分,也就是说当我国在对行政程序进行立法时,将行政协助的程序考虑进来；另一方面,应当对行政执法中的行政协助进行具体的程序构建,这也是对其进行立法的前提条件,也是保障其予以实施所不可或缺的.行政协助的程序保障应当沿着下列思路进行构建.
第一,关于行政协助的请求.行政协助的请求是指实施行政执法行为的主体所采取的一种要约行为,它应当是行政执法主体的一个执法权限,是它享有的一种特有的权力,就行政协助的请求权而论只要具有行政主体资格就应当享有这样的权力,而该权力也同时应当负有一定的条件,在一定的范围之内行使这样的权力.例如,该权力必须和行政执法过程紧密联系在一起,必须和具体行政行为紧密联合在一起,必须和行政执法中的基本事实联系在一起等等.该权力作为行政主体的一个特定权力,应当说在行政行为作出及其实施过程中应当有一个具体的空间上的要求和规范,可以要求行政主体在查清案件事实阶段就请求有关的机关予以协助,也可以要求该行政行为作出以后,在其付诸执行阶段有某一行政机关予以协助.在笔者看来,无论一个行政行为作出的过程还是一个行政行为作出以后的执行,行政主体都应当享有请求协助权,在制定有关行政协助的行政法规范时,可以对上列两个范畴的请求权作出分别处理,将他们用不同的程序机制予以调整,因为行政行为的实施过程和行政行为的执行无论如何都是存在较大差别的.在行政法治实践中,行政主体就有关行政协助的请求究竟应当以口头形式作出还是应当以书面形式作出也是一个具体的技术问题,笔者认为,在因执法技术、职能衔接、地域管辖等行政执法中实施行政行为的主体一旦请求协助就应当有一个书面上的行政法文件,应当采取书面方式进行要约；而在因突发情形引起请求的法律形式之下则不应当作出这样严格的规定,行政主体在这种复杂情形中通过口头行使请求权是应当予以认可的,因为突发事件应对法对于突发事件情形下,行政主体的行政行为都有一些规定,这些规定都是从行政行为实施的有效性出发的.
第二,关于行政协助的承诺.行政协助发生在两个或者两个以上的行政主体之间,实施行政行为的行政主体有权进行请求,而它的请求是有对象的,是应当有特定主体予以接受或者予以承受的.在通常情况下,行政主体向其他主体作出请求有可能出现三种情形：一种情形是被请求的主体予以拒绝,就是不接受请求主体的请求行为；第二种情形是对请求主体 340;请求保持沉默,就是不给请求主体一个明确的结论；三是接受行政主体的请求,或者按照行政主体的请求实施行政行为.如果作出行政执法行为的行政主体享有请求权,那么被请求的主体就具有法律上的义务接受请求主体的请求,而且要对请求主体的请求作出承诺.行政执法中遇到的情形常常是比较复杂的,例如在有些情形下,请求主体有可能请求某一个行政主体帮助提供行政证据,而在这种情形下被请求的主体从法律上讲可能具有接受请求的义务,但不见得有接受请求的能力,不见得具有帮助请求主体实施行政行为的能力,在这种情形下,被请求的主体就要作出非常谨慎的承诺.笔者认为,在行政程序的构建中,既应当充分考虑被请求主体的义务,也应当考虑被请求主体的行政能力.在这个过程中,被请求的主体至少不能够保持沉默,因为这样的沉默使请求主体无法作出下一步的处理,同时被请求的主体应当非常谨慎的作出相应的承诺.行政执法主体请求协助的目的是使某一个行政执法得以完成和实现,而当被请求者没有这种能力时,就应当向请求主体作出明确的意思表示.与请求行为相比,承诺行为作为一个法律行为显得更加重要,因为一旦被请求的行政主体作出了相应承诺,它就有义务协助作出行政行为的主体实现行政执法过程.所以在行政执法程序设立过程中对于被请求人的承诺也应当作出严格规定.第三,关于行政协助的方式.行政协助是以具体行政行为为纽带的,是围绕具体行政行为而展开的,因此,在行政协助的方式中,必须充分考虑具体行政行为的状况.在行政执法中有共同行政行为的问题,这早在制定《行政诉讼法》的时候就已经有所考虑,所以我国行政诉讼中有共同被告的问题,就是当一个具体行政行为是两个以上的行政机关作出时,两个以上的行政机关应当共同承担相应的法律责任.那么行政协助是不是共同行政行为呢?正如上述,应当作出否定的回答,即是说行政协助中有一个行政机关实施了行政行为,其他行政机关或者说进行协助的行政机关,它的义务在于或者帮助作出行政行为的机关实施好该行政行为,或者帮助作出该行政行为的机关是该行政行为的权利和义务能够得到兑现.协助机关不是行政行为的共同主体,这就决定了一旦某一个被协助的行政行为进入到了救济程序,该行政机关既不是被复议人也不是行政诉讼中的被告,它可以作为证人或者第三人介入到行政复议或者行政诉讼中来.我们可以在构建行政协助程序时,对负责协助的机关确立一种新的法律责任,这个新的法律责任所追究的是某一行政主体不配合协助的责任而不是对某一具体行政行为承担义务的责任.这些问题都属于技术中的问题,但是它对于实现我国行政法治的精确化是非常有意义的.在行政法治实践中行政协助的方式可以有多种表现,如可以协助作出行政行为的主体,完善行政证据,可以为某一具体行政行为的作出提供技术上的参数,可以协助执行行政行为的相关权利和义务.在行政法治实践中作出行政行为的机关与行政相对人之间可能没有直接的隶属关系,而协助实施行政行为的主体则可能与行政相对人有隶属关系,在这种情况下,负责进行行政协助的行政主体对于已经作出的行政行为的实施则可能具有更加明显的权威性.（13）
第四,关于行政协助的协议.行政执法中的行政协助被纳入行政执法规范或者行政程序规范以后,行政协助本身就是一个法律问题.作为一个法律问题就应当受到法律规范的严格调整,甚至应当产生相应的行政法上的效应.基于此,笔者主张除非常情况下的行政协议外,其他行政协议都应当在作出行政行为的行政主体与实施行政协助的行政主体之间形成契约关系.这种契约关系可以被视为是一种内部行政合同（14）,请求协助的行政主体和被请求主体之间应当签订行政协助的协议书.在这个协议书中,一是要写明双方行政主体的名称和其他细节性的内容.二是要写明行政协助的具体事项,包括请求主体的权利和义务以及被请求主体的权利和义务.在大多数情况下,二主体的权利和义务可以有严格的法律上的规定,可以按照格式文本予以处理.但是行政协助无疑是一种相对柔性的行政执法行为,一般要求每一个具体的行政协助双方主体之间都应当进行具体的讨论,并达成默契,所以每一个具体的行政协助中行政协议以及权利和义务都应当具体化.三是要写明一旦协助主体违反协议内容或者不履行协议职责时应当承担的法律责任.毫无疑问,行政协助一旦被纳入行政程序的范围,它就应当对请求协助的主体和被请求主体都具有法律上的追溯力,这样的追溯力回归法治中就是对相关行政主体的问责.四是行政协助中的费用问题.通常情况下,两个行政机关在行政执法中发生了相应的权利和义务关系是不应当受到金钱因素的制约的,但是在行政执法中有些执法行为是需要一定的经费支持的,我国台湾地区的行政协议制度中就规定了被请求者有权向请求者主张费用的问题.在我国大陆设计相应的协助程序时,也应当考虑这个问题.众所周知,我国目前的行政执法中还存在着非常广泛的行政收费,既然行政收费是我国行政执法中的一种客观存在,那么行政协助中的收费也应当是合理的.
注释：
（1）在我国,无论人民代表机关还是审判机关、检查机关都有权对行政执法进行法律上的监督,对此我国的监督法以及其他法律规范都作了相应的规定.这就表明,行政主体的执法行为有可能要与立法机关、审判机关和检查机关发生关系.这样的关系尽管也发生在行政执法中,尽管也是因具体行政行为引起的具体的关系形式,但它不是行政协助中的关系形式,尤其在行政主体实施的行政强制中有时也请人民法院协助实施行政强制,但这样的协助也不是行政协助的范畴,这是必须予以明确的.
（2）行政立法与其他部门法中的立法概念不能相提并论,例如我们平时所提到的刑事立法、民事立法所指的是有关刑事立法和民事立法的典则体系或者立法机关的立法行为,但是行政立法则与之不同,行政立法往往是一个特指的概念,它指的是政府行政系统制定有关行政法文件的行为,它与抽象行政行为的概念也不完全相同.行政执法的概念与行政立法的概念是相互对应着的,当然与这种概念相对的还有一个概念就是行政司法,例如,行政复议行为就可归入到行政司法的范畴中去.
（3）行政协助的法理基础既是行政协助存在的合法性判断,也是行政协助存在的科学依据,当然,当我们在这里探讨行政协助的法理基础时,主要是想从法哲学层面上对行政协助作一个理论上的阐释,这种理论阐释对于我们构建行政协助的相关制度是必不可少的.
（4）行政主体权力行使中的权威性是一个在现在看来有争议的概念,诸多学者主张通过现代行政法把行政主体与其他社会主体联系在一起,他们之间应当是一种法律上的关系形式,都有可能既是权利主体又是义务主体,所以行政权威是不存在的.这种看法有一定偏颇,之所以这样说,是因为即便是在现代国家,整个行政 过程的主导者还是行政主体.基于此,我们认为行政主体的行政权威是不能够轻易予以否认的.
（5）在行政管理学教科书中,行政效率及其提升问题几乎成为一个不可缺少的板块,与之相比,行政效率在行政法中则没有给予那么高的地位.但是,近年来在行政法学理论中也有诸如服务行政、给付行政等相对较新的概念,而且在美国行政法的正当程序之中也有学者提出了“效能模式”的理念.参见[美]杰瑞L马肖.行政国的正当程序[M].沈岿,译.北京：高等教育出版社,2005：109.
（6）我国宪法第27条规定：“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义.一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务.”《行政许可法》第6条规定：“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务.”2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》也对提高行政效率作了相应规定和要求.（7）比较典型的是在行政执法领域实行综合执法的制度和在行政处罚中实施相对集中处罚权的制度,通过这两个制度将行政执法多主体、多职能等问题予以了有效处理,使得一个行政主体能够同时完成原来由多个行政主体完成的职能,大大提高了行政执法中的效率.
（8）通常情况下行政协助发生在相互平行的行政主体之间,即是说有隶属关系的上下级之间不存在行政协助的问题,但是由于我国行政系统机构设置的复杂性,决定了有些行政机构之间虽然存在于不同的层级之中,但他们却没有相应的行政隶属关系,此种类型的行政主体之间是否能够进行行政协助,在笔者看来是完全可以的.因为行政协助的目的主要是实现行政执法的职能,过分强调级别的对应性反倒不利于行政协助.
（9）在部门行政法中,职能管理中所具备的相应的技术要素一般都有规定,有些规定体现在法律层面之中,有些规定体现在行政法规之中,大多数规定则体现在政府规章中.
（10）在这里有几个概念和执法方式必须予以区分,本文多次提到的共同行政行为问题,在行政执法实践中还存在有诸多机构实施的联合执法问题等.无论是共同行政行为还是联合执法,都不是行政协助的范畴.
（11）行政越权的理论和实践在我国行政法治中应当说是比较成熟的,因为我国1989年制定的《行政诉讼法》就确立了行政越权的概念.行政越权非常复杂,包括诸种不同的超越职权的方式,其中地域上的越权也必然构成行政上的违法.
（12）除我国台湾地区的行政程序法规定了行政执法中的行政协助之外,其他一些国家和地区的行政程序法典也确立了有关的行政协助制度,如德国、日本等.
（13）对于一个行政相对人来讲,它与实施行政执法的行政主体之间往往是一次性关系形式,但是它与其户籍所在地的行政机关来讲则是长期的执法关系形式,显然,在通常情况下,行政相对人更愿意服从户籍所在地的行政主体的管理.
（14）行政合同在通常情况下,所指的是行政主体与行政相对人之间的合同关系,但是由于行政行为有外部行政行为和内部行政行为之分,我们从理论上确立内部行政合同的法律地位也是顺理成章的.事实上,不同的行政主体之间所形成的行政协议就具有合同的属性,因为它是在双方意思表示和权力义务对等的情况下形成的.