我国图书馆法律法规体系化建设

〔摘 要〕与英美日等国外图书馆行业相比,我国图书馆法律法规建设明显滞后,并且没有形成体系化.通过对图书馆法律法规建设现状和图书馆立法困境分析,探讨新时期如何建立和完善图书馆法律体系,以保障现代图书馆事业的健康、持续发展.

〔关 键 词〕图书馆；立法；法律法规；体系化建设

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2013.07.011

〔中图分类号〕D920.4〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-0821（2013）07-0052-04

TheResearchontheSystematicConstructionof

LibraryLawsandRegulationsinChinaWangShan

（HeilongjiangLibrary,Harbin150090,China）

〔Abstract〕ComparedwiththelibraryindustryofothercountriessuchastheUnitedKingdom,USA,Japaneseandetc,thelibrarylawsandregulationsconstructionofChinalagsbehindobviously,andhasnotformedasystem.Throughtheanalysisofthelibrarylawconstructionpresentsituationandthelibrarylegislationplight,thispaperdiscussedhowtoestablishandperfectthenewperiodlibrarylawsystem,inordertoguaranteethemodernlibraryhealthandsustainabledevelopment.

〔Keywords〕library；legislation；lawsandregulations；systematicconstruction

1图书馆法律法规建设的作用与意义

建国以来,国家大力推进依法治国理念,各行各业因势利导地制订并颁布了一系列法律法规文件,极大地规范并推动了各行各业各项事业的繁荣与发展.然而在图书馆行业内,由于各方面的原因,法律法规制度体系化建设进程非常缓慢,已经影响并制约了图书馆事业的发展.作为人类文明成果的荟萃之地,图书馆承担着保存人类文化遗产和传播人类文化两在基本职能,既是信息中心,也是知识中心.然而近年来由于计算机技术、网络技术、数字化技术等新兴科技的巨大冲击,图书馆事业正处于传统图书馆向数字图书馆转型的重大战略机遇期,如果长期以来缺乏系统的图书馆法律法规体系,将非常不利于我国图书馆事业的发展,如何从法理和法制上建立和健全图书馆法律法规保障体系,采用立法的形式对图书馆事业进行调整和保护,使图书馆能够在法律法规框架下实现事业的全面与规范化发展,是图书馆员一直关注的热点课题,国内许多图书馆法律研究工作者们,包括专家学者在内,也都一直呼吁并倡导在图书馆行业内建立体系化的法律法规制度.

然而图书馆法制法规建设并不是单纯的图书馆立法问题,而是法律体系的构建问题.也就是说,图书馆法制建设不仅仅是图书馆的问题,还涉及到建筑问题、版权问题、著作权问题、知识产权问题等,是一个牵一发而动全身的问题.为了使图书馆建设能做到有法可依,有法可循,我国文化主管部门和人大机构应尽快将图书馆纳入法制管理轨道,在借鉴国外图书馆法制建设基础上,搭建一套符合我国国情的图书馆法律法规体系,往小处说,能够保障和促进我国图书馆事业的健康、持续发展；往大处说,能够推动我国社会主义政治文明与精神文明建设的进程.

2国外图书馆法律法规建设情况

纵观世界各国图书馆法律法规建设情况,无论是发达国家还是发展中国家,均非常重视图书馆立法工作.相关资料显示,迄今为止,世界上已有80多个国家和地区出台了200多部图书馆法律法规[1].换句话说,在全球224个国家和地区[2]中,36%以上的国家和地区已经制订了专门的图书馆法律法规,为图书馆事业的建设与发展保驾护航.

2.1英国图书馆法律法规建设

19世纪40年代,爱德华·爱德沃兹等人在英国掀起了一场关于公共图书馆概念的思潮,并于1849年向众议院提交了一项法案,要求英国及爱尔兰各级公共图书馆面向公众免费开放[3].1850年,英国议会在该法案基础上通过了《公共图书馆法案》,该法案是世界上200多部图书馆法律法规中第一部全国性公共图书馆法,它规定每五千人的地区必须建1所图书馆,其建设经费来自于房地产税,而且服务对象不仅包括成人,还必须包括儿童等.如今该法案在近现代公共图书馆研究中占据着举足轻重的地位,许多学者不仅把该法案看成是英国公共图书馆事业建设的里程碑,也看成是整个公共图书馆建设的里程碑,它奠定了近现代公共图书馆系统的理论基础.在该法案的基础上,英国又制定了《公共图书馆和博物馆法》、《不列颠图书馆法》、《图书馆出版物缴送法案》等,形成了比较完整的图书馆法律体系.

我国图书馆法律法规体系化建设研究2.2美国图书馆法律法规体系

美国是世界上图书馆法令诞生最早的国家,早在1848年,马萨诸塞州的《公共图书馆法》就成为世界上第一部相对成熟的公共图书馆法案,该法案批准建立波斯顿公共图书馆[4],并率先提出图书馆必须为全体公众提供免费的文献服务.紧接着1849年,新罕布什尔州也通过了其《公共图书馆法》,该法案规定了图书馆经费来源主要来自于税收；经过近30年的发展,至1877年,全国已有20个州制定了多部图书馆法.如今全国各州均颁布了公共图书馆法,联邦政府也于1956年颁布了《图书馆服务法》,1964年根据形势发展需要将其修订为《图书馆服务与建设法》,法案内容涵盖包括服务、建设、读者服务工作和馆际合作等四部分[5],是当前美国惟一一部针对图书馆服务与建设而专门制定的联邦级法案.2.3其它国家的图书馆法律法规

除英、美等国较早制订有专门的图书馆法案外,日本政府也于1899年颁布了《图书馆令》,并于1906年和1933年先后进行了两次比较大的修订.除该法案外,还颁布了一系列图书馆法案,包括《图书馆规程》、《国会图书馆法》、《图书馆法》、《图书馆法实施规则》、《学校图书馆法》等,与英美一样,日本也形成了比较完善图书馆法律法规体系.得益于发达国家图书馆法律法规建设的成功,印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等亚非发展中国家也相继于上世纪50年代相继制定了本国的图书馆单行法.

2.4国外图书馆立法借鉴与思考

纵观国外图书馆法律制订和发展历程,一般是由某州率先试点制订本州地方性的图书馆法,联邦政府再在此基础上总结升级成全国性的法规,其实这种情况不只存在于图书馆行业,其它行业的法案形成过程也基本类似.这是由于这些国家大多采用联邦体制有关,因为政府地方政府在法律法规建设方面相应的权力.同时笔者在研究这些国家法律法规构成时一般是制订一部综合性的国家图书馆法案,用以规制本国图书馆行业的概况,各地方政府再根据不同的需要分设不同的法案.另外,除专门为图书馆制定图书馆法律外,还存在着邻接性的法律法规.以英国为例,它除了《图书馆法案》之外,还有《版权法》、《图书馆出版物缴送法案》等,这些法案与图书馆存在着千丝万缕的联系,并且它们也在与时俱进的修订和完善,如2003年英国发布了《图书馆出版物缴送法》,针对数字资源的特点,将出版物从单纯纸本概念扩大到音像制品和互联网出版物等领域.

3我国图书馆法律法规建设现状及困境

图书馆法律法规建设牵涉面广,影响面宽,如版权、知识产权、著作权、隐私、信息公开制度等,都与图书馆存在着一定的关联.特别是在数字环境下,许多领域还存在着盲区与争议,因此图书馆不仅需要一部图书馆基本法,还需要有一系列法律法规文件相配套,自成体系,才能确保图书馆事业的发展、稳定与繁荣,显然我国图书馆法律法规体系化建设仍任重而道远.国内学界和业界在国家、历史、内容等多个方面对国外图书馆法律法规建设情况进行引荐与比较分析,但对于我国特有的国情和现有图书馆相关法律法规的研究却极其稀少,而图书馆法律法规建设受制于社会大环境的制约,图书馆事业的发展不能仅靠一部图书馆基本法,它解决不了所有问题.当前法制建设和法治环境如何,对图书馆事业影响几何,都值得我们深入的探讨与研究,因为这决定了我国图书馆法律法规建设的起点、高度与深度.另外图书馆还应参考其它与图书馆相关的法律法规,以规范和保护图书馆活动和行为范畴.

3.1我国图书馆法律法规建设现状

当前我国图书馆法律法规建设现状,总体而言,还不 完善,且未自成体系.主要体现在：

3.1.1图书馆基本法的缺乏

基本法主要是用于约束、保障并规范图书馆自身行为,比如说许多县级基层图书馆经费问题长期得不到落实,基本法就可以从法律层面进行保障,类似问题,不一而足.从世界上各国与地区图书馆基本法建设情况来看,已有1/3以上国家和地区颁布了图书馆法.我国至今尚未颁布综合性的图书馆基本法,也无图书馆单行性法律,其建设过程可谓一波三折.早在2001年4月,《中华人民共和国图书馆法》的立法工作正式启动,但由于业界对图书馆事业发展中的一些基本问题存在分歧,也由于目前我国各级各类图书馆的行政主管部门在立法协调上还不够密切,此次立法工作于2004年6月结束,无疾而终.2005年9月,图书馆立法工作再次启动,成立了由长任组长的图书馆立法领导小组和由相关部委司处级领导组成的图书馆立法工作小组,并成功写入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》,经过8年各方面的大力推进,时至今日,图书馆法仍在紧锣密鼓地制订当中.

3.1.2全国各地、各部门出台了几十部图书馆行政法规与条例,在一定程度上弥补了基本法的缺失

从地方上讲,1996年上海市政府颁布了《上海市公共图书馆管理办法》、1997年深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区公共图书馆条例》、2000年和2001年内蒙古自治区和湖北省分别颁布了各省的《公共图书馆条例》.从部门上讲,1978年教育部颁发的《全国重点高等学校暂行工作条例》（试行草案）,1981年修订为《高等学校图书馆工作条例》,1987年国家教委将《高等学校图书馆工作条例》修订为《普通高等学校图书馆规程》,2002年2月教育部又重新进行了修订并颁布；1982年颁布了《省、自治区、市图书馆工作条例》等.毫无疑问,这一系列条例和规程构成了我国图书馆立法的法律基础,极大地推动并促进了各地、各类型图书馆建设.但各条例均是基于各地实际情况出发,最大的弊端就是各馆之间各自为政,难以实现优势互补,相互之间缺乏交流沟通,在为社会提供服务上就难免造成资源浪费.

3.1.3图书馆邻接性法律法规建设仍待加强

所谓邻接性法律法规,是指其它行业的法律法规牵涉到图书馆行业的各项业务,如《宪法》、《教育法》、《文物保护法》、《档案法》、《著作权法》、《律师法》、《劳动法》等等.《宪法》第22条就明确了国家与图书馆事业之间的关系：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业开展群众性的文化活动.[6]”《文物保护法》第22条也规定：“全民所有的博物馆、图书馆和其他单位对的文物,必须区分文物等级.”这一系列邻接性的法律法规是对基本法和地方、部门条例的配套与补充,是构成图书馆法律法规体系不可或缺的组成部分.但目前这方面还不完善,比如说图书馆馆舍建设、设施建设、图书馆环境以及数字资源的合理利用等方面相关法律目前尚未制订出来,让从业者无所适从,亟需制订相关法律来进行约束与规范.

3.1.4我国图书馆只加入少数与图书馆有关的国际条约、宣言、协定等目前包括《公共图书馆宣言》、《IFLA公共图书馆标准》、《经济、社会与文化权利国家公约》等与有关图书馆相关的国际条约、协定、宣言等达几十部,但我国图书馆很少加入到这些国际条约和协定.

3.2我国图书馆法律法规建设困境

据不完全统计,、教育部等立法机关以条例、通知、办法、规程、指示、意见、批复等形式颁布的图书馆建设方面的规范性文件70余件,省、自治区、直辖市以条例、办法等形式颁发的图书馆建设方面的规范性文件10余件,基本形成了以等立法机关制定和颁发的条例为主干和核心,以地方条例和相关国家机关制定和颁发的通知、办法、规程、指示、意见、批复为补充的立法体系[7].

我国图书馆法律法规建设取得的发展与成绩是毋庸置疑的,但在建设过程中存在的一些问题和困境也是不容忽视的.突出表现在：民众对图书馆事业的作用认识不足,图书馆法律思想比较薄弱[8]；高校馆、公共馆等各系统、各类型、各规模图书馆各自为政,条块分割,他们的利益诉求难于达成一致；除此之外,笔者认为最重要的一点还是业界对于图书馆立法研究相对不足,对图书馆法该界定什么、怎么界定、怎么协调各类型、各系统、各规模图书馆间的关系以及图书馆经费来源、经费比例、经费使用与监督等方面仍然缺乏深刻的探索,更谈不上实质性的研究,导致立法进程远远逊于预期.

4完善我国图书馆法律法规建设,形成图书馆法律法规体系图书馆法律法规建设不只是图书馆的业务,图书馆立法与经济、教育、文化和科技等方面利益息息相关,是一个宏大的系统工程.在摸清图书馆法律法规建设现状、找准图书馆法律法规建设困境、借鉴其它国家法律法规建设经验的基础上,既要有明确的目标、计划和具体规划,又要做艰苦细致的调研准备实施工作.在立法过程中一定要抓住纲要,以点带面,寻求突破,方能加快立法的步伐,早日实现以统一的国家立法为核心和主导,地方、行业立法为主体、以邻接性法律和国际公约为补充的法律法规体系.

4.1尽快制定图书馆单行法律

图书馆单行法律是图书馆法律法规体系建设的核心与主体,包括图书馆基本法与文化主管部门和各级地方政府颁布的图书馆条例,它们是各类型、各系统和各规模图书馆建设与发展过程中必须遵循的依据与准绳.图书馆基本法一定要以现行《宪法》中有关发展图书馆事业的规定为依据,能统领并推动和规范我国整个图书馆事业的发展.虽然目前基本法还没有正式颁布实施,但初稿已经形成,正处于广泛征求意见和修订阶段.

除了图书馆基本法外,各地区各类型图书馆也要依据基本法结合本地区本类型图书馆的实际情况,制定本地区和本类型图书馆的单行法律法规,如学校图书馆可以制订《学校图书馆法》,公共图书馆可以制订《公共图书馆法》,黑龙江可以制订《黑龙江公共图书馆管理条例》等,图书馆基本法与各类型、各地区图书馆单行法律法规组合,形成完整的图书馆法律法规体系的核心.

4.2颁布配套的行政法规与实施细则

图书馆单行法律法规是确立现代图书馆观念的基础,在宏观上起到指导作用,但在具体的执行和实施过程中肯定会遇到这样或那样的问题,如何在操作层面解决来这些问题,笔者认为必须依靠与单行法律相配套的行政法规、实施细则与实施条例.其实这种情况在法律界内非常普遍,以劳动合同法为例,国家在2007年6月就通过了《中华人民共和国劳动合同法》,并于2008年1月1日实施,随后2008年9月国家又颁布了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》,与劳动合同法配套使用.

当然,除了国家发布行政法律法规外,各部委、各级地方政府也要颁发与之相配套的行政法规,如教育部就可以发布学校图书馆设施标准、大学图书馆发展纲要等等,以鼓励和促进图书馆事业的发展.

4.3加强其他法律法规对图书馆的规定

图书馆是文化事业的有机组成部分,其它行业如建筑、经济、教育、科技等在制订法律法规时肯定也会有涉及到与图书馆相关的内容,但在我国其他法律法规中,对图书馆的规定极少,今后在制定或修订相关法律法规时,应考虑制定有关图书馆的条款,充分体现出图书馆在公共文化服务体系建设中公平性、均等性的作用与意义[9].比如说,目前我国正处于城镇化建设浪潮之中,在城市规划、土地管理等方面制定法律法规时,应该优先考虑增加图书馆及其配套设施的用地规划,以保障市民的基本公共文化权益；另外在制定特殊人群如未成年人、老年人以及残障人士等相关法律如《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人保障法》等时,应考虑将这类人群列入利用图书馆优先提供便利等条款,以弘扬中华民族的传统美德.

另外,在法律法规体系建设过 程中,要处理好图书馆基本法、地方法、部门法与邻接性法律之间的关系.一方面,建立完善的图书馆法律法规体系,一定要保证图书馆基本法与相关法之间的配套衔接,步调一致,而不能相互冲突,避免执行过程中无所适从的现象发生.另一方面,基本法、地方法和部门法只是规范图书馆自身的活动与行为,而不应该去规范图书馆建筑、设备图书采购、纸本图书使用、数字资源使用等问题,毕竟它不是一部百科全书,这些问题应该由该领域的相关法律法规予以规范和解决,依靠基本法来解决图书馆活动涉及的所有问题是不现实的,也是不科学的.

4.4积极促进图书馆加入相关的国际公约

中国自2001年加入WTO之后,中国各行各业都面临着与国际接轨的问题,图书馆法律法规建设也不能例外,目前图书馆已有部分邻接性法律做了较大的修改,并已颁布实施,如著作权法、专利法和商标法等,初步实现了国际接轨.图书馆在法律法规体系建设过程中也必须遵守国际惯例,毕竟现在已处于地球村时代.目前与图书馆行业挂钩的国际条约、协定和宣言有《经济、社会与文化权利国家公约》、《公民权利与政治权利国际公约》、《儿童权利公约》、《公共图书馆宣言》、《学校图书馆媒介服务宣言》、《IFLA公共图书馆标准》、《出版物国际交换条约》、《国家间政府出版物及政府文书交换条约》、《伯尼尔保护文学及艺术作品公约》、《世界出版权公约》、《建立世界知识产权组织条约》[10]等,不一而足.应该积极促进图书馆加入相关的国际公约,推动图书馆国际化进程,使我国图书馆迈入先进行列.当然也不必一味地追求国际化而丧失自己的特性,只有适合当前我国图书馆发展现状和要求的国际公约与宣言才积极加入.目前已加入的联合国国际公约有《图书宪章》、《联合国教科文组织公共图书馆宣言》、《联合国教科文组织学校图书馆媒介服务宣言》、《国际图书馆联盟（IFLA）规约》、《面向视听觉残疾者的图书馆服务的IFLA指针》等.

5结束语

图书馆事业的繁荣发展,离不开图书馆法律法规建设,它可以明确政府、图书馆、员工、读者等之间的责任与权利,规范图书馆在日常运作过程中的活动与行为,解决图书馆事业在发展过程中遇到的一些难题,实现图书馆事业的宏观调控与管理.同时,也只有通过完善的法律法规体系,才能使长久以来存在的各种问题得以从根本上得到解决,才能使公共文化服务体系的建设落到实处,才能维系新时期新形势下的图书馆事业蒸蒸日上.