远程教育立法的必要性

一、远程教育的概况

⒈远程教育的概念及特点

“远程教育”一词目前世界上公认最早的使用是1892年美国威斯康星大学正式运用的“Distance Education”这一术语.远程教育是指由特定的教育组织机构,综合应用一定社会时期的技术,收集、设计、开发和利用各种教育资源、建构教育环境,并基于一定社会时期的技术、教育资源和教育环境为学生提供教育服务,以及出于教学和社会化的目的进而为学生组织一些集体会议交流活动（以传统面对面方式或者以现代电子方式进行）,以帮助和促进学生远程学习为目的的所有实践活动的总称.在所有活动中,教师是以教育资源的形式或学习帮促者的身份与学生保持着一种准永久性分离的状态；而学生与教育组织机构（教师）或学生与学生之间将通过建立双向或多向通信机制保持即时会话.

现代远程教育是信息时代的到来而产生的一种新型教育方式.它以计算机技术、多媒体技术、通信技术为依托,特别是因特网的普及,远程教育的手段有了质的飞跃,成为信息技术条件下的远程教育.现代远程教育主要采用现代远程教育技术,兼容面授、函授和自学等传统教学形式,是一种多媒体优化组合模式的教育方式.与传统教育手段相比,其特点是：

第一,远程教育打破了学习时空的局限.远程教育减轻了教育发展的地区不平衡,有利于充分利用师资力量和网络上丰富的共享教学资源,以最大限度地发挥不同教育资源的优势.教师和学生能够跨越空间进行实时或非实时教学互动,学生也可以利用互联网络随时接受教育.

第二,远程教育便利了教育资源和教育信息的迅速传播与交换.互联网本身就是一个庞大的信息系统,拥有强大的生命力.这一系统通过不断地吸收新的知识,使其传递的知识和信息呈爆炸性地增长,也促使远程教育成为知识经济时代推动教育高速发展的重要手段和内容.

第三,远程教育的教学方式改变了师生之间的关系.由被动教育向主动教育转换,凭借网络可实现教师和学生之间多种不同身份的互动教学模式.

第四,远程教育中传递的信息具有实时性与交互性.网络传递的实时性和交互性保证了远程教育中的信息的双向和多向交流.学生可通过互联网将作业和练习以电子邮件或利用即时通讯工具与教师进行交流,提出问题并得到教师的解答.借助于网络的远程教育可以使教师能够便捷地收到学生的反馈信息,更合理,更迅速地调整教学进程.

⒉中国远程教育的发展历程

1996年,清华大学王大中校长率先提出发展现代远程教育.1997年,湖南大学首先与湖南电信合作,建成网上大学.清华大学则在1998年推出了网上研究生进修课程.1998年,教育部正式批准清华大学、北京邮电大学、浙江大学和湖南大学为国家现代远程教育第一批试点院校.1999年,教育部制定了《关于发展现代远程教育的意见》.同年9月,“CERNET高速主干网建设项目”立项,其目标为力争在2000年12月前完成CERNET高速主干网的建设,满足我国现代远程教育需求.2000年,教育部颁布了《教育网站和网校暂行管理办法》.同时将现代远程教育试点院校范围扩大到31所,并颁布了《关于支持若干所高等学校建设网络教育学院开展现代远程教育试点工作的几点意见》,明确授予试点院校招生标准的制定权和学历授予权.2000年,31所试点高校在北京成立了“高等学校现代远程教育协作组”,以加强试点高校间的交流与合作,促进教育资源的建设与共享.2001年,批准建设首家远程教育公共服务体系.此外,教育部继续扩大现代远程教育学院的试点范围,从原有38所院校扩至目前的45所.2002年,《教育管理信息化标准》编制完成并颁布施行,中国科学院通过远程教育系统开通“空中教室”.2003年,教育部启动高校“精品课程建设”,远程教育公共服务体系建设正式启动.2004年,远程教育投资占教育信息化总体投资的21.2%,达到70亿元.2005年,国内几个调研机构发布我国网络教育市场规模调查数据均显示,我国网络教育市场超百亿元.同时发展现代远程教育也被写入《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,网络教育的发展被列入国家支持的高度.2006年,教育部高教司发文,正式启动“数字化学习港与终身学习社会的建设”示范项目,而同期全国接受远程高等教育的学生总数达280万.2007年,远程教育基本覆盖所有农村中小学.2008年,等30多名表递交发展终身教育体系建设学习型社会提案,阿迪力等表递交大力发展远程教育提高农村教师队伍的专业素质提案.截至2012年,我国现代远程教育学院已有68所,远程教育的发展日益繁荣.

二、中国远程教育的发展现状及面临的问题

当前我国已经建立起67所高等院校为主体、电大及其44所省级电大共同发展的现代远程高等网络教育体系.远程教育已经成为我国教育体系的重要组成部分,在实现高等教育大众化和建设学习型社会中发挥着不可替代的作用.作为一种新的教育模式,远程教育利用网络优势弥补高校在这方面的不足,尽可能地为广大公民提供受教育的机会,其互补性较强.但毕竟远程教育属于新兴事物,其发展仍不充分,存在着诸多问题,必须正确面对.

⒈远程教育的定位仍然比较模糊

当前我国关于远程教育的立法仍显薄弱,特别是专门的立法文件仍未制定.当前对远程教育的性质和任务、地位和作用尚缺乏明确的法律规制,出现了法律的空白,也在客观上给远程教育的健康发展和管理带来了困难.以电大为例,部分地方电大被与其他学校合并,一些电大逐渐失去独立办学的地位.严重削弱了远程教育的独特优势,也进一步影响了合并各方的教学质量,这对远程教育的健康发展带来诸多不利影响.

⒉远程教育机构的设置及自主办学的权利仍不明确

当前关于远程教育机构的设置的法律法规依据为教育部颁行的《广播电视大学设置暂行规定》,但对于单独设置远程教育学校、合作办学等问题缺乏明确、具体的法律规定.致使政府对远程教育统得过多,管得过死,使学校不能够真正面向社会自主办学. ⒊远程教育的管理体系、机制尚需进一步的完善

当前国家实行依法对远程教育学校的宏观管理和远程教育学校依法进行的内部管理相结合的管理模式.政府的管理主要是对教育进行宏观规划、确定发展目标、规定远程教育学校的设置标准和审批程序、利用拨款调控远程教育的规模和结构、组织对学校的评估和对学校实行监督等.学校的内部管理包括招生工作管理、教学过程管理、考试管理、远程教育公共服务体系管理、校外教学支持服务管理等.在这些方面既没有形成管理体系,又没有建立起有效的管理运行机制.与此同时,远程教育的学位授予权仍不独立,依旧归属于其所依托的相关高校,这种限制对于远程教育的独立办学和独立发展的不利影响仍比较严重.

⒋教育资源的知识产权保护问题仍较为严重

法律旨在创设一种正义的社会秩序.版权制度的宗旨在于对智力劳动成果给予保护,并在智力劳动成果的生产者和使用者以及社会大众之间建立一种平衡,以实现激励人类创造和社会进步的目的.远程教育这种新的教育方式冲击了传统的版权制度,打破了传统版权法所建立起来的利益平衡机制.我国的远程教育伴随着网络技术的发展而迅速发展起来,但与发达国家相继展开的远程教育立法和研究相比,仍存在明显的滞后.在立法方面,我国缺乏对远程教育的相关立法；在学术研究方面,研究远程教育版权问题的专门论著廖若星辰；在实践中,也主要是通过最高人民法院的《关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》等相关司法解释的规定加以调整.因而,如何保护教育资源的只是产权问题仍然属于必须面对而且不能够回避的问题.毕竟这还关系着办学者和教师的知识产权利益,乃至直接的经济利益,也关乎学校的教学质量和学生的合法权益.

当前我国的远程教育仍面临着诸多问题,亟待解决.但要解决这一问题仅仅依靠政府的资金投入和加强管理仍稍显不足,单纯的行政手段、经济手段、政策手段仍有弊端.我们应该看到,现阶段有关远程教育的立法不能满足远程教育发展的需要.而通过立法予以解决将有助于解决这一问题,故制定法律予以规范也势在必行.

三、中国远程教育立法的必要性和紧迫性

在现代远程教育迅猛发展的同时,与之配套的法律规制的缺失越来越成为制约现代远程教育发展的瓶颈,亟待解决.目前,我国现代远程教育主要是依据教育部制定的一些规章制度加以指导,此类规章多以行政文件的形式出现.这些管理规章对现代远程教育工作的顺利开展起到了一定的作用.但是其作为规章制度,系统性、科学性的先天不足导致我们国家对于现代远程教育的管理还没有完全纳入法制化管理的轨道.正是基于现代远程教育发展面临的诸多严峻现实,加强现代远程教育相关立法已经迫在眉睫,这是现代远程教育继续健康发展的基本需要.

⒈中国远程教育专项立法缺失

当前我国教育法体系主要是1986年的《义务教育法》、1995年的《教育法》、1996年的《职业教育法》.其中关于远程教育的规定,大多概括为“国家支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育.”缺乏具体规定,长此以往,则远程教育的发展前景堪忧.特别是当前教育产业化背景下,产业的发展对于法律的依赖也日益增强.而法律的缺失则造成了教育产业发展的混乱.以远程教育为代表的新型教育模式的发展也将遇到瓶颈,其合法身份和独立发挥受到质疑.远程教育的性质、任务、作用和法律地位的不明确直接导致现代远程教育的办学思想不统一、办学和管理活动较为混乱.面对当今经济全球化发展的趋势,中国教育产业的开放度也日益增加,许多境外的教育机构也到中国招收学生,开展远程教育.今后将逐步形成一个公立、私立远程教育并存与国内、国外远程教育并存的远程教育市场,用什么方法来保证这个新兴市场的正常秩序也是亟待解决的问题.

⒉立法有助于构建有序的远程教育竞争环境

当前远程教育领域的竞争十分激烈,但是至今尚未建立起公正、高效的市场运行机制,这也就直接造成了一种恶性无序竞争的局面.竞争准则不规范,竞争环境也不公正,存在诸多潜规则和陷阱.通过立法明确现代远程教育办学主体和管理主体的责任与义务,有助于建立公平、公正、有序的现代远程教育竞争环境.

⒊立法有助于建立现代远程教育的监督评价机制

现代远程教育还没有明确的市场准入和退出规则,导致现代远程教育的办学资格、办学条件和办学质量缺乏社会力量的有效监控.通过立法明确现代远程教育的社会监督和评价办法,有助于形成现代远程教育的监督评价机制,督促现代远程教育办学水平的提升.

⒋立法是依法治教的重要保障

依法治教,是指国家机关以及有关机构依照有关教育的法律规定,在其职权范围内从事有关教育的治理活动,以及各级各类学校及其他教育机构、社会组织和公民依照教育的法律规定,从事办学活动、教育教学活动及其他有关教育的活动.但是,要做到依法治教,首先要有法可依.对远程教育中的问题,都应有相应的明确的具体的法律进行规范,以保证远程教育的法治化,促进远程教育的健康发展.而国外远程教育机构在法律的保障和约束下健康有序地发展,使远程教育在促进高等教育进程和终身教育体系的建立中发挥了重要作用,这也应当促使我国高度重视远程教育专项立法的实施.

四、中国远程教育立法的设想

⒈抓紧制定专项法律法规

通过全国人大立法或国务院颁布行政法规的形式规范中国远程教育机构办学和科研,同时规定远程教育机构的办学理念、宗旨、目标、机构、管理、投入等,保证远程教育的可持续发展以及办学政策的连续性,为远程教育发展的稳定性和连续性提供法律保障.各省市人大和政府依据法律法规,制定相应的地方性法规和规章,以保证该项法律法规在地方得以顺利实施,引导和促进地方远程教育的繁荣.通过立法形式明确远程教育的定位,即坚持其“大学”定位,把远程教育机构办成世界一流的开放大学,包括形成一流的办学理念、课程体系、课件资源、师资队伍、管理水平、教学质量等,把部分条件较好的省市机构办成具有一流水平的区域性远程开放大学.同时赋予其学位授予权,保证远程教育机构能够更好的提升教育的质量和水平,实现高等教育的多元化发展.

⒉依法保障办学的自主权

我国现有的教育法律法规将远程教育定位为“开放性高等学校”.电大目前的在校生已接近300万人,这在招生规模上也是绝无仅有的,但从其办学层次和地位来看却最低,实际上只是高等专科学校或高等教育学院.远程教育要以新的模式和方法应对社会日益增长的多样化与个性化的教育需求.然而办学自主权的缺乏使得远程教育的发展前景受到极大的限制.因而需要通过立法,保障远程教育机构的办学自主权,使得远程教育机构可以有的放矢地开设相关的课程,安排授课的方式,充分发挥远程教育的优势.

⒊立法完善监督管理体系

通过立法规定和省市远程教育机构要进一步确立服务地方、服务基层、服务学生的意识,认真分析和梳理办学管理的内容和程序,贯彻落实分级办学、分级管理、分工协作的原则,减事放权,加强对相关职能部门和人员服务基层质量和水平的检查和考核,不断提高服务水平.赋予地方教育行政机构监督管理职能,促使法律法规的有效实施,保证远程教育的健康发展.

⒋立法保护远程教育资源的知识产权

我国的《著作权法》《知识产权法》对于传统的著作权、知识产权已有完善的保护措施.但是对于远程教育中涉及的教学视频等网络教育资源的专项规定并不多,而且专门保护电子数据形式的著作权问题也没有详细的规定.对于远程教育与信息网络技术相结合的新型教育形式,传统的著作权制度合理使用及法定许可制度都呈现出一定程度上的缺陷与不足.针对这种情况,应抓紧对《著作权法》进行修改,把新的作品形式、作品使用的新方式等方面纳入法律规范的范围.同时在平衡各方利益的前提下,适当扩大“合理使用”等术语的内涵.另外,也可以借鉴国外立法经验,制定专项远程教育著作权保护法律法规,对教育资源共建共享进行调整和规范,规范相关教育机构作品的合理使用.

（作者单位：湖南省电教馆）