本站原创【摘 要】《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施已有十多年,在实践中仍然存在诸多问题,比如法律体系不完善,救济制度有缺陷,集中采购机构定位不明确等,在借鉴国际政府采购制度建设经验的基础上,结合我国具体国情,应从加强立法体系建设,完善救济制度,进一步明确集中采购机构定位等方面进行完善.
【关 键 词 】政府采购；立法体系；救济制度；机构定位；合同管理
《中华人民共和国政府采购法》颁布实施已有十多年,在实际工作中有效地发挥了法制性、规范性、导向性的作用.在这十多年中,我国政府采购事业蒸蒸日上,取得了一定的成绩.但随着政府采购规模的不断扩大,也暴露了一些问题.
一、政府采购的作用和意义
政府采购,是指各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为.政府采购不仅是指具体的采购过程,而且是采购政策、采购程序及采购管理的总称,是一种对公共采购管理的制度.
我国政府采购作为管理国家公共财政支出,提高财政性资金使用效率,维护本国产业发展的重要制度,一方面有利于贯彻依法行政方针,推进政府采购规范管理,培育公开、公平、公正的市场环境；另一方面有利于维护国家利益和社会公共利益,从源头上防止腐败,将公共财物的采购纳入“阳光下的交易”,使采购人,供货商、采购中心三者的行为置于公开透明的监督之中.
二、政府采购活动中存在的问题
(一)政府采购法律法规体系不完善,可操作性差
我国目前虽然已经形成一定的政府采购法律体系,但政府采购立法建设明显滞后,相关配套法规缺失,我国政府采购法制体系建设明显满足不了政府采购实际工作需求.《政府采购法》实施十多年,但是实施细则至今未出台.虽然财政部也随后出台了一系列相应的部门规章,然而一套完整的法律体系不仅只是由一部基本法和几部部门规章组成,而应该是基本法、实施细则与各项配套制度相结合的整体.所以目前,我国政府采购实践工作中许多领域仍然存在无法可依的状态,实际操作性差.各个操作单位对其理解上也存在这样或者那样的偏差,导致《政府采购法》的权威性受到影响.再加上实践中,我国《政府采购法》和《招标投标法》存在矛盾,而且与《民法通则》、《合同法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律也有冲突之处,给政府采购的实践活动带来很多不便.
(二)政府采购救济制度存在缺陷
《政府采购法》第四十三条规定：政府采购合同适用合同法.采购人和供应商之间的权利和义务,应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定.这可以理解为政府采购合同被完全认定为民事合同.在司法救济中完全适用民事诉讼程序.因此,在合同授予阶段,供应商不能就投标争议本身提起行政复议或行政诉讼,只能进行询问和质疑.投诉人只有在对采购监督管理机关的投诉处理决定不服或者对方在法定期间未作出答复的,才可以向法院提起行政诉讼.行政诉讼的被告人是政府采购监督管理部门,而非采购人.另外,合同履约阶段的救济,只是在《政府采购法》中笼统的规定政府采购合同适用《合同法》,并未对此阶段的救济作出任何可操作性的规定,实践效果较差.
(三)《政府采购法》中采购人与集中采购机构之间关系不明确
根据《政府采购法》第十五条的规定采购人仅指依法进行采购的国家机关、事业单位、团体组织,集中采购机构是作为机构出现的,在这里两者之间的关系是明确的.但是在以后具体涉及采购过程的条款中皆以采购人的名义出现,包括组成谈判小组、询价小组以及最后确定供应商等,集中采购机构的职责法律没有明确规定.采购人是否包括集中采购机构,从十五条来看,采购人的定义显然不包括集中采购机构.那么集中采购机构在整个采购过程中是不是需要按照采购人的意志来为采购行为.从我国推行政府采购、设立集中采购机构的初衷来看显然不是.虽然集中采购机构作为采购人的机构,但它与社会机构是有严格区别的.
(四)政府采购合同管理有待进一步完善
《政府采购法》的着重点在于政府采购合同的授予阶段,以保证供应商能公开、公平、公正的参与政府采购；但对于合同签订后,合同的变更和终止以及在合同履约过程中发生纠纷怎样处理等均没有规定或细化.按照《政府采购法》的规定对于集中采购项目,集中采购机构是否参与合同签订以及项目验收,要根据采购人的授权.增加了采购人的自由裁量权,实际操作起来会产生很多弊端,并不能将政府采购制度的目标落到实处.
三、政府采购制度化的可行性路径
(一)加强政府采购立法
政府采购制度和程序是依法规范和运作的,建立完整协调的政府采购法律、法规体系是完善政府采购制度的前提.一是由于我国《政府采购法》规定的是政府采购的基本原则、基本制度,所以制定政府采购法的实施细则以及配套的规章制度就显得非常必要.建议尽快出台《政府采购法实施条例》,否则过于原则性的法律缺乏实际操作性,在实际工作中会出现一系列现行采购法难以解决的问题.二是迫切需要尽快做好《政府采购法》和《招标投标法》的衔接工作,明确相关法律的适用范围和情况,明确集中采购机构在工程项目的法律地位,明确财政、建设部门工程项目政府采购的主要职责,对不适应或冲突的相关法律和法规进行修正.
(二)完善政府采购的救济制度
《政府采购法》规定的救济程序较为冗长,将质疑和投诉作为前置程序.建议一是对于合同授予阶段的纠纷,应拓宽行政诉讼的受案范围,凡是认为自己的利益受到损害的供应商都可以直接提起行政诉讼,而不需要经过质疑投诉等程序.质疑投诉仅作为供应商权力救济的一个方式,可由其自行选择是质疑投诉还是行政复议或诉讼,同时引进其他国家的“暂停采购制度”.二是扩大司法审查的范围.我国政府采购法目前规定的司法审查对象是政府采购监督管理机构处理投诉行为,建议将政府采购行为的合法性纳入司法机构的司法审查范围,供应商可就采购行为本身提起行政诉讼.违反法律法规的采购行为,法院可撤销其采购行为及结果.
(三)明确集中采购机构的定位
《政府采购法》第十六条规定“集中采购机构为采购机构”.但是按照立法本意,政府集中采购机构不能仅仅局限于人的地位,其职能并非仅限于机构,所以应进一步明确集中采购机构的权利以及和采购人之间的职能划分.其实,从推行政府采购制度的目的来看,借鉴国外的相关作法,笔者认为集中采购机构完全可以被放在采购人的位置,签订采购合同,进行合同的履约监督以及参加验收,这样既解决了集中采购机构的尴尬处境,又避免了操作中花费大量的精力在与采购单位进行程序解释和沟通上.只要法律、法规将政府采购程序、要求制定详细规范,并要求集中采购机构严格按照法律规定的原则和程序进行采购活动,同时完善社会各个方面的监督,就完全可以做到既提高采购效率,又避免集中采购机构对权利的滥用.
(四)加强政府采购合同管理
由于《政府采购法》的规定注重缔约阶段,忽视履约阶段,实践中出现许多在合同履行中偷梁换柱,以次充好的现象.从某种程度上来说,政府采购的价值目标能否实现,不仅要看合同授予阶段的公平公正,还要看政府采购合同最终是否得到全面的履行.目前,《政府采购法》仅对政府采购合同管理作了原则性规定,在政府采购合同出现违约情况时,无法可依解决起来很有难度.所以应当进一步规范合同的订立、备案程序.同时,在实施细则中应当借鉴美国政府采购法中关于合同修改、中止以及终止的程序对我国政府采购合同相关程序作出明确规定,加强政府采购合同的管理是十分必要的.