本站原创内容提要：随着西部大开发战略的不断推进,经济发展和环境保护的矛盾日趋突出.本文分析了我国西部环境问题的特点和现状,以及西部大开发中产生的新的环境问题,立足于西部经济发展和生态重建的双重视野,就西部开发中环境保护法律制度提出了若干创新对策.
关 键 词 ：西部大开发；环境保护；法律制度创新
中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1003-4161(2007)04-0015-04
1．西部地区环境问题的特点及现状
西部大开发战略中涉及的西部省份包括重庆、四川、云南、贵州、陕西、宁夏、甘肃、青海、内蒙古、广西10个省、市、自治区.该地区占全国陆地总面积的68.83%,平原面积小,沙漠、戈壁、石山和海拔3 000米以上的高寒地区比重大,自然资源和生物多样性丰富,年降水量少,干旱、严寒、雪灾、滑坡、泥石流和洪水等自然灾害频繁.长期以来,由于自然、经济、社会和历史等多方面的原因,造成西部地区的生态环境不断恶化,环境形势相当严峻,主要表现在：土地退化加剧,土地荒漠化、沙化严重.严重的水土流失使中下游河道、湖泊淤积,悬河、悬湖增多,调蓄洪水能力降低,加剧了洪涝灾害；同时,地下水超采现象也十分严重,加速了土地荒漠化和气候干旱化趋势；林草植被覆盖率总体不高,质量和功能下降,生态恶化导致强沙尘暴频繁发生,西北成为我国华北地区甚至东南沿海地区的重要风沙源；城市和工业集中地区环境污染相当严重.
作为经济落后与生态脆弱的重叠性区域,西部在一定时期内将面临经济发展与生态环境重建的巨大矛盾和冲突.因此,如何从制度层面确保实现西部经济发展和生态重建的双赢目标,是摆在我们面前一项紧迫而又重要的任务.
2．西部开发中产生的新的环境问题
西部大开发战略实施以来,西部地区社会经济取得重大进展和明显成效的同时,生态建设也得到显著加强.退耕还林、退牧还草工程相继实施(采取禁牧、休牧、轮牧、草场围栏等方式恢复草原),天然林保护、京津风沙源治理工程以及长江上游水污染治理、中心城市污染治理等项目进展比较顺利.西部生态建设在取得一定成绩的同时,西部开发中又产生了一系列新的环境问题,必须引起我们的高度重视并采取相应措施认真加以解决.
2.1 西部大开发中,经济的快速发展给环境保护带来了巨大的压力
2.1.1西部重工业的兴起必然要开采更多的地下资源和排放大量的“三废”.
西部地区是我国以煤炭、石油、天然气等自然资源开发加工的重要的重化工业基地.在西部大开发战略的实施过程中,西部重工业的兴起必然要开采更多的地下资源和排放大量的“三废”,势必给环境保护带来沉重的压力.国家环保总局发布《2005年中国环境状况公报》显示：21个地下水污染存在加重趋势的城市主要分布在西北、东北和东南地区[1].这从一个侧面说明西北地区工业污染的严重.2006年全国人大常委会的一份环境执法检查报告指出：①2006年上半年,中国单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量不降反升；②黄河的支流渭河在宝鸡以下全程污染逐步加剧,到达潼关进入黄河时已全部变成劣五类水质.黄河支流延河的监测断面有４０％为劣五类水质；③水环境恶化的趋势并未得到有效遏制；④企业偷排废水、弄虚作假的现象仍然十分严重、排污单位对于污染物排放量及其污染情况虚报瞒报的现象还是相当普遍[2].该检查报告又一次向人们敲响了包括西部环境问题在内的全国环境保护问题的警钟.
2.1.2 西部开发中基础设施的兴建改造和破坏了现有的地貌.
西部大开发的战略蓝图中,基础设施的建设是重要一环.西部大开发战略实施以来,兴建了一大批基础设施建设.在公路建设规模快速增长的同时,国家还投资兴建了青藏铁路、宝兰铁路复线、三峡水利枢纽工程、西气东输等重点工程.基础设施的兴建进一步改善了西部的投资环境和出行条件,为西部经济腾飞创造了重要的基础条件.但是,基础设施的兴建势必改变局部地域的生态环境,其对局部环境的影响难以在短期内发现.由于西部生态环境的脆弱性,一旦局部生态平衡受到破坏,恢复往往要付出几十甚至几百倍的努力,时间跨度上甚至需要几代人的努力才能恢复.如黄河三门峡水电站的兴建对局部环境的影响的争论至今仍未停息.
2.1.3 东部污染企业西移产生了新的环境问题.
随着东部经济的深入发展和经济结构调整,东部地区对污染企业或行业实行了严格的限制措施.一些严重污染环境的小火电机组和清理整顿的小玻璃厂、小水泥厂、小炼油厂、小钢铁厂开始向西部转移,这些企业或工艺设备产品被国家产业政策明令禁止或淘汰,但是西部个别地区政府及领导因环境意识不强,单纯追求短期利益,加之机会主义和环保措施不力从而引发了严重的环境问题.东部污染企业西移发生的环境污染事件频见报端.根据有关资料统计,近年来,工业污染“西移”了12个百分点.西部地区工业“三废”排放总量虽然不多,但万元产值排污量却远远高于全国平均水平.东部地区已经淘汰的技术,在西部地区可能是先进技术；东部地区不屑于发展的产业,在西部地区可能是方兴未艾的“朝阳产业”.由于不严格执行环境保护政策和法律,污染企业西移产生了严重的新的环境问题.
同时,西部是我国矿产资源相对丰富和集中的地区,受经济发展和地方利益驱动,地方政府为了实现财政目标和完成GDP,加快本地资源开发,这些矿产资源的开发如果没有严格的环保措施配套,极容易形成新的污染源.在资源开发的过程中,地方政府仍沿用计划经济时代的作法,用行政命令对抗国家环保法律法规和政策,自觉不自觉地成了污染企业的“保护伞”.如西部某地曾出现用红头文件“保护”排污企业的咄咄怪事,最终酿成数百名村民“血铅超标”的严重事件[3].类似的例子并不鲜见,必须引起我们的高度重视和深刻反思.
3．西部开发中环境保护法律制度创新
制度是指“人与人之间关系的某种契约形式或契约关系”,诺思和托马斯认为,制度创新是现代经济增长的根本原因.制度具有降低交易成本、促使外部效应内在化、最终导致经济增长的功能.完善的环境保护法律制度能使环境成本内部化,促进生态环境的持续改善；同时,良好的生态环境已越来越成为吸引投资的重要因素之一,从长远看,完善的环境保护制度能够促进经济的持续增长.
解决西部环境问题,实现经济发展和生态重建的双赢目标,必须突破现有制度的樊篱,探索可能视角,创新相关制度.法律视角无疑是解决西部环境问题的重要视角之一.这是因为刚性的环境保护法律制度对避免西部环境在经济发展过程中进一步受到破坏,并得到改善的作用自不待言,而且西部地区的环境保护法制建设也将对西部地区的经济发展提供充分有效的制度保障.因此,必须完善和创新我国现有环境保护法律制度,为实现西部地区社会经济和生态环境协调持续发展、最终实现西部大开发的战略目标提供法律和制度保障.
3.1 西部开发中环境保护法律制度创新的指导原则
可持续发展原则理应成为西部开发中环境保护法律制度创新的指导原则.可持续发展是指“既满足当代人持续发展的需要,又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”[4].其核心在于正确处理人与自然和人与人之间的关系,可持续发展原则要求经济发展和环境保护不仅要考虑到本代人的利益的平衡,同时要考虑到代际人利益的平衡.西部开发中环境保护法律制度创新的立法层面、制度层面、执法层面都必须坚持可持续发展原则,只有这样,才能避免西部大开发中的机会主义行为,真正实现西部开发中人口、资源、环境与经济社会协调发展.
3.2 法制层面的若干创新对策
法制建设是实现西部地区经济发展与生态重建良性互动的基本保障.目前重点要加紧制定西部地区生态环境保护方面的立法.立法应在不违反国家宪法和法律的基础上制定,要体现资源合理有效开发利用与保护原则,经济、生态和社会效益的统一原则.在制定并出台具有总体框架作用的《西部开发法》的基础上,围绕经济发展和生态重建,重点着手制定并出台《产业结构调节法》、《生态补偿法》、流域管理的《黄河法》和《长江法》等法律法规.此外,还应加强西部地区生态环境保护法律、法规的保障机制和监督机制建立,以保证法律、法规的贯彻实施.
3.2.1 制订并出台《西部开发法》.
在世界上一些发达国家的发展历史上,如美国、英国、法国、德国等,在开发落后地区的过程中,这些国家的法律和政策都起到了决定性的作用.我国的西部开发战略是一项长期的系统工程,要使这一项宏大的系统工程能够顺利实施并取得预期的成就,应当制定并出台具有总体框架作用的《西部开发法》,在此基础上,建立和完善体现西部开发特征的土地资源法、矿产资源法、环境保护法、产业投资法、利用外资法、区域发展法等相配套的法律体系,为实施西部大开发提供法律依据和法律保障.在西部大开发战略提出之初,关于制订并出台《西部开发法》或《西部开发促进法》的呼声甚高,但随着时间的推移,这种呼声日渐消失.笔者认为,制订并出台《西部开发法》或《西部开发促进法》仍有必要.这是因为,西部大开发战略是一项长期的系统工程,需要花费几代人的努力,才能实现“山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部”的宏伟目标.而《西部开发法》或《西部开发促进法》能够对包括西部环境保护问题在内的西部大开发战略顺利实施提供宏观法律层面的法制保障.通过法律把西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务（应当把经济发展和生态重建摆在同等重要的地位）、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等等,用法律的形式确定下来,以保证西部大开发战略实施的连续性和稳定性.
3.2.2 制订并出台《产业结构调节法》.
目前我国经济总体上已告别了短缺时代,大多数工业品的生产能力已严重过剩,而西部地区仍然处于工业化的初期阶段.据测算,西部10省区(包括重庆直辖市)人均GDP约合400多美元,工业化率低于全国平均水平5～6个百分点,工业产值占全国的份额仅为1／10左右,这与占全国57％的国土面积和23%的人口比例很不相称.实现西部经济的腾飞,工业化无疑是必经之路.但是,西部工业化的道路绝不能走发达国家或我国东部地区在工业化初期“先污染,后治理”的路子.因此,西部工业化必须与产业结构调整、环境保护结合起来,走出一条具有西部特色的“绿色工业化道路”.为此,西部地方政府除了严格执行国家产业政策和环保政策之外,及时制定并出台在全国范围普遍实施的《产业结构调节法》显得更为紧迫.
我国虽然于2005年12月22日由国务院发布并实施《促进产业结构调整暂行规定》,对产业结构调整的目标、原则、方向和重点、指导目录作出了明确规定,但是该规定立法位阶较低,违反该规定的行为仅规定了行政责任而未规定刑事责任.因此有必要制订并出台立法位阶较高的《产业结构调节法》,以法律形式规定国家产业政策导向、国家鼓励并扶持的重点产业及优惠措施,以及违反该法时应当承担的法律责任.完善的《产业结构调节法》有助于从宏观层面调控经济运行,克服地方保护主义和利益最大化动机,减轻环境保护压力.完善的《产业结构调节法》还应当成为西部开发中产业发展、环境保护的重要依据.依据该法,西部地区应当在利用原有较强技术力量和工业基础之上,根据西部各区域实际的地理、资源、生态环境条件,实行多向度、综合性的开发与发展,围绕生态环境的治理和改善,发展高新技术产业,传统加工业,生态农、林、牧业等,实现资源开发、环境保护、经济发展的协调统一.
3.2.3 制订并出台《黄河法 》、《长江法 》等流域法律法规.
制订并出台流域管理的法律法规,对于改变目前多头管理、效率不高的现状,实现流域综合治理,促进沿流域社会经济的均衡发展都具有重要的意义.我国学者俞树毅认为,黄河水资源可持续利用要依赖于高效、科学的水资源管理体制,实行流域统一管理.黄河中上游地区生态环境建设与经济社会文化的可持续发展需要立法来保障,除了水污染防治地方性立法、西部生态环境保护法及对现有的生态环境建设立法进行修改完善外,制定统一的《黄河法》势在必行[5].可以预见,《黄河法》、《长江法》等流域管理的法律法规的出台,对于西部生态重建和经济发展都将产生深远的积极影响.
3.2.4 生态补偿立法应当被提上议事日程.
长期以来,资源无限、环境无价的观念根深蒂固地存在于人们的思维中,也渗透在社会和经济活动的体制和政策中[6].传统上以自然资源的开发利用为发展模式的经济增长方式往往过分强调资源的生产价值,而忽略了资源的生态价值,资源的价值并未得到真正体现.许多地区实际上是依靠牺牲资源和环境为代价换取短期的经济增长与繁荣.我国目前经济核算与发展评价中,没有扣除经济发展中的自然资源损耗与环境污染成本,如果将经济增长过程中对环境破坏和资源损耗的损失扣除,真正有效的国内生产总值要比现在少.如据水利部的研究,1998年度,我国水污染对社会经济造成的损失总量高达2 475亿元,占当年GDP总量的3.1[7].可见,我国目前的经济增长模式从某种程度上讲是以资源的提前“透支”为代价换取的.如果从代际公平的角度考虑,资源的利用效率更低,损失更大.因此,在经济发展中必须核算资源的生态价值,建立生态补偿机制①.《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》以及“十一五”规划纲要中都明确提出,要尽快建立生态补偿机制.目前,我国在林业方面初步建立了森林生态效益补偿制度,流域之间的调水补偿也在地方和省域之间试行,在矿业、自然保护区以及农业、土地、草原等领域也采取了一些利用经济杠杆促进生态系统功能恢复和重建的措施[6].随着理论界对生态补偿机制探索的日渐成熟以及实践经验的不断积累和总结,应当加快资源生态补偿的立法,将生态补偿的原则②、范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来,真正实现资源的有效利用和经济的可持续发展.在西部开发中,如黄河、长江两大河系上游,可考虑实行中下游受益地区对上游地区的生态环境建设给予必要资助,依法建立健全补偿制度.同一地区资源开发利用的受益者应该对当地的环境资源受害者给予补偿；不同地区资源输入的受惠者应该对资源输出者给予补偿等等.
3.2.5 建立健全排污权交易制度.
排污交易制度（emissions trading system）,又称排污指标交易制度,指在特定区域内,根据该区域环境质量的要求,确定一定时期内污染物的排放总量,在此基础上,通过办法许可证的方式分配排污指标,并允许指标在市场上交易[8].据不完全统计,自上个世纪80年代中期以来,中国至少在10个城市进行过排污权交易试点,涉及的污染物包括大气污染物、水污染物以及生产配额[8].在西部开发中,通过加强地方立法,就污染物排放总量控制管理办法、许可证交易管理办法、排污交易物排放检测执行办法作出规定,积极探索符合我国国情的排污权交易制度.
3.2.6 创新物权制度,保护相关自然资源开发者的积极性.
实施退耕还林还草、退牧还草等是西部生态重建中的重要措施.在退耕还林还草、退牧还草工程的实施中,对于数量巨大的未利用荒滩、荒漠、荒山、荒沟和草场,可以考虑在维护宪法和法律确立的土地公有制的前提下,建立特殊的物权制度,根据“谁治理,谁开发,谁投资,谁受益”的原则,就开发主体对土地占有、使用、收益、流转、承包期限等问题作出明确规定,以调动各个主体开发、使用、保护自然资源的积极性,促进西部生态环境的持续改善.
3.2.7 严格执行环境影响评价制度.
美国1969年颁布的《国家环境政策法》首创了环境影响评价制度,因这一制度对预防环境污染和破坏的重大作用被世界众多国家竞相仿效[9].我国1979年《中华人民共和国环境保护法（试行）最先引入了环境影响评价制度,2002年10月出台了《中华人民共和国环境影响评价法》.有学者认为,我国环境影响评价制度存在以下不足：①环境影响评价对象的范围仍显较窄；②公众参与机制尚待完善；③司法的介入还处于初级阶段,既无理论上的指导,也没有实践中的突破.[9]
笔者认为,完善的环境影响评价制度应当全面体现环境保护理念从“末端控制”向“首端控制”的转变.为此,应当适时修改《环境影响评价法》,增强环境影响评价制度的可操作性,引入公众参与评价的程序和机制等.在我国目前既有《环境影响评价法》确立的环境影响评价制度下,应当严格执行环境影响评价制度,对西部开发乃至全国范围内的建设项目必须与环保项目同时规划、设计、施工,从开发建设的源头控制生态破坏,实行工程建设与生态建设和恢复同时设计、同时施工、同时验收,坚决杜绝片面追求建设速度,忽视生态保护的现象.
3.2.8 严格环境执法,促使环境成本内部化.
环境污染愈演愈烈的主要原因是守法成本高,违法成本低.加之一些地区地方保护主义严重,执法不严,执法无效,难以有效遏制地方和部门在自我利益驱使下的破坏生态环境行为,甚至出现“一边治理,一边破坏,一方治理,多方破坏” 的现象.因此,必须充分利用经济、法律等综合手段,促使环境成本内部化,只有这样,才能有效遏制环境质量不断恶化的趋势.
3.2.9 建立并完善突发环境事件的应急机制.
我国法律并未直接明示公民的环境知情权.《中华人民共和国环境保护法》第11条、第31条规定了政府主管部门、单位的环境信息披露义务.但是,单向的政府主管部门、单位的环境信息披露难以有效保障公众的环境知情权,这不仅加剧了双方之间的信息不对称现象,而且不利于公众对环境污染者的监督.因此,有必要在相关法律中明确规定公民的环境知情权,并在时机成熟时出台专门的《环境信息公开法》,就公民环境权的内容、获取环境信息的途径和程序、披露发布虚假环境信息的法律责任、侵犯公民环境权的法律责任等作出明确规定.
同时,应当进一步建立和完善突发环境事件的信息披露机制和应急机制.松花江污染事故发生后凸显出环境信息报告反馈制度、地方各级环保部门应对突发重特大环境事件的处置能力、环境应急监测能力等诸多方面的不足.考虑到我国大部分大中型化工石化企业分布在沿江、沿海甚至人口密集和饮用水源保护区,生产和污染处理设施不断老化,污染物处理和污染事件的防范能力越来越不足,环境污染相对较重,发生重特大水污染事件的几率将进一步提高的实际情况,应当未雨绸缪,进一步加强重大环境突发事件的应急机制建设.一旦突发重大环境事件,应当切实保障公民的环境知情权,政府应当通过指定部门及时、准确、客观、全面地向社会发布简要信息、政府应对措施和公众防范措施等,并根据事件处置情况做好后续发布工作.以克服公众恐慌心理,确保社会秩序安定,并尽可能将环境污染的损失降至最小.
总之,环境问题是人类共同面临的世纪难题.由于历史和现实的原因,西部面临着经济发展和生态重建的双重繁重任务.在西部大开发中认真审视西部环境保护的现状以及产生的新环境问题,并提出有针对性的对策和措施,显得尤为紧迫.解决西部环境问题,应当立足于西部环境保护的实践,借鉴国内外环境保护的先进经验和做法,不断探索和创新西部开发中的环境保护的法律机制,为西部大开发提供重要的法制保障.促进西部经济发展和生态重建双赢目标的实现,最终实现西部社会效益、经济效益、环境效益的高度统一.
注 释：
①广义的生态补偿包括：生态系统受益者向生态系统服务者提供因保护生态环境所造成损失的补偿；生态环境破坏者向生态环境破坏受害者的赔偿.
②“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁受益谁补偿”理应成为生态补偿立法的基本原则.