反思“强人改革”模式

在过去几年,关于中国政治发展问题有两个流行词汇:“地方政改”和“政治明星”.吕日周、仇和式的人物,以鲜明的行事风格、直截了当的改革措施,给本来就开始多彩化,但依然沉闷的政治版图增添了眩目的亮点,不仅给人们带来了观念上的冲击,也为政界和知识界提供了讨论的话题.对于那些对中国政治文明建设抱有殷切期盼的人们来说,他们的出现更具有标志性和导向性.

冲破“人亡政息”的囹圄

政治是协调人类利益关系的艺术,个人、尤其是政治家作为错综复杂关系的协调师,是其中最活跃的分子.然而,政治的发展和文明程度并不是以政治明星数量的多少、明星光环的炫耀程度为标志,而是以制度化水平作为度量尺度.制度化保证了政治生活的井然有序,并且使政治家所创造出来的功绩巩固下来,普惠到更多的人和更长的世代.


“”之所以能够解决“人亡政息”难题,根本原因有两个:一是它能解决“人亡”的难题,使政治家有序更替,无论是多么优秀的政治领袖,都要服从定期更替的规则,而有人民普遍参与的选举能保证把符合要求的新政治家选拔出来,从而使得政治家可以不断涌现,并且防止了个别人对权力的长期垄断,甚至独占.二是能解决“政息”的困境.当社会全体成员都接受某种制度的时候,出现的将是制度的“生生不息”.体制给所有人提供了参与政治生活的机会和渠道,使他们成为制度建设的主体,而非制度或命令的被动接受者.在参与的过程中他们熟悉了制度规则,习得了制度精神,从而使制度行为化.即使充满个人魅力的政治家远去了,制度依然深嵌在整个社会之中,贯彻在每个社会成员的思维和行动里.人虽“亡”,政不“息”,反而更加繁茂昌盛.

使运转起来

改革开放以来,决策者反复强调制度建设的重要性,认为建设社会主义法治国家,逐步实现社会主义的制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变,才能保证我们国家的长治久安和兴旺发达.

这是一个制度主义的时代,制度是第一位的.然而制度并非像摩西五律那样如“天条戒律般”神圣,为人们自愿遵循.制度的运转不灵也同样是现代社会的难题,对于后发现代化国家和转轨国家尤其如此.

这种制度设计与制度绩效差距往往导致两种消极的后果.一是制度无法从纸面上走到现实中,只停留在形式规定上.长期累积成“制度软弱”,从而引起社会公众对制度本身的怀疑和不信任,减弱对制度的认同和支持;二是制度即使运行起来,却产生了相反的绩效,形成“制度逆反”,对整个制度框架产生了破坏或分化作用,并引发社会公众的强烈反对,从而使公众与制度对立起来,并引发对抗行为.

即便是在发达国家,也不得不面对如何“使运转起来”的问题.这说明,即使是曾经运行良好的制度也会随着时间和环境的变化失去原有的绩效,需要通过努力使它们重新运转起来.

在我国,改革开放就是制度建设和完善的过程.过去20多年来,我们不仅对既有的制度进行了修正和完善,而且应社会经济发展的需要建立了大量的新制度.这些制度不仅巩固了改革开放成果,而且为社会经济政治生活的运转提供了新规则,塑造着人们的思维和行为.但是,我们必须清醒地看到,在制度建设和完善的过程中,我们还面临着制度缺位(在需要制度的地方没有必要的制度)、制度错位(新建立的制度偏离了领域)、制度虚位(新建立的制度不能运转)以及制度之间不配套等问题.更重要的是,在国家主导型改革战略下,制度的建设很容易蜕化成个别部门巩固利益的借口.这些部门在主导新制度设计的过程中,悄悄地把自身利益合法化了.制度的运行不过是部门利益的进一步强化.

利益的刚性导致了制度的“惰性”,因此,出现了所谓的“懒政”和“乱政”.这不仅使制度设计成为新的社会风险来源,更严重的是制度本身的公信力也受到质疑,引发了社会成员的道德风险.社会成员认为不服从制度才可能获得收益,因此对新建立的制度更加不信任.这就容易导致制度风险与道德风险相互增强的恶性循环.

在制度运转不灵或者制度失去信任的时候,个人的作用就凸显出来.在一些地方不断涌现出来的改革“强人”或者所谓的“政改明星”,就是对这种制度难题的回应.也许在这个制度化的时代,他们的言行就如同与风车作战的“堂吉珂德”或者是鲁迅笔下的“狂人”.甚至他们能让我们回忆起传统文化中的“人治”精神或者潜藏在普通人心中的“英雄”情结.但在制度化的背景下,这些理解都过于狭隘,低估了个人与制度在制度化过程中相互支撑、相互增强的关系.

这些“强人”使制度运转了起来,起码使某些停留在文本之上的制度付诸实现,从而压倒了所谓的“潜规则”,让当地官员和民众能够在一个相对透明的规则体系中思考和行动.他们之所以能够做到这点,有三个基本因素:

首先,他们具有一定的个人魅力,能够通过个人品格感召其他人,以刚毅的精神克服偏见和关系的束缚.而正是这种个人魅力使他们具有成为“政改明星”的基础.

其次,他们具有一定的能力,能够充分发挥自己掌握的公共权威.虽然称之为“明星”,但并非因为他们习惯于制造“话题”,而是因为他们有干事情的动力和能力.正是由于他们充分运用了公共权威,触动了一部分人的牢固利益,所以才会引发“地震”,并招来非议.

最后,也是最容易被人们所忽略的是,他们的行为顺应了当地社会公众对制度公正和制度规则的需要.正是由于这些需要,才能使他们的行为影响到更多的人.在制度化的时代中,社会公众之所以欢呼“强人”的到来,是因为他们希望这些人能够复活已经建立的制度,让这些制度运转起来.这些“强人”的出现让他们看到了制度运转的希望.

我们应该把社会公众的欢呼看作是对制度短缺的渴望,而不是对个人魅力的盲目崇拜.

(摘自《改革内参》)

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