本站原创摘 要：构建符合时展要求的行政评价机制,是当前我国行政体系建设的核心任务.公共行政评价机制建设对于促进我国行政体系建设和政治体制改革具有举足轻重的作用.实践中,我国公共行政领域长期存在着行政失范现象,探寻公共行政合理的评价机制迫在眉睫.
关 键 词：公共行政；行政；评价体系
行政是行政体系合法性、合宜性的依据,“新公共行政”学派的代表人物乔治·弗雷德里克森教授曾对于行政在整个行政系统中的地位进行过这样的描述：“我们从来不认为公共行政的理论和实践仅仅是技术的或者管理的问题.那种一方面把政府政治和政策制定过程作为价值表达,另一方面把行政作为单纯技术的和价值中立的政策执行的做法,是失败的.”[1]行政的监督与评价是行政制度化建设的重要环节,行政作用的有效发挥必须依赖公共行政评价机制.实践中,我国公共行政领域一直存在行政责任和道德两难的困境,探寻公共行政合理的评价机制迫在眉睫.
一、我国公共行政面临的挑战
行政是行政实践的价值指导性因素,是公共行政的灵魂所在,亦是构建和谐社会的关键所在.在一定程度上,政府合法性程度取决于公共行政精神与公民社会所追求的基本价值之间的趋同程度.世界范围内的行政改革取得了显著的成效,但与此同时也打破了政府和公民、政府与社会固有的秩序.更为严重的是,现代社会的复杂多变、政治与行政分离、行政人员的角色与公民角色分离等现代性观念使得公共行政的精神日益式微乃至丧失,这些因素给我国公共行政乃至其评价机制建设带来严峻的挑战,导致我国公共行政领域出现诸多失范现象.
1.公共行政价值偏差
“公共性”是公共行政的本质特征之一.有效地增进和公平分配公共利益是公共行政的精髓所在.近代社会,无论理论还是实践中,工具理性催生的“效率”被视为公共行政的出发点和终极目标.公共性的丧失体现在公共行政促进公民社会基本价值的目标受到忽视.[2]固然,行政管理的目的是通过对有限资源的有效配置和利用实现效率的最大化,但效率并不应该是公共行政唯一的价值追求和终极目标.公共行政在现代社会的作用很大程度在于促进公民社会所拥有的公平、正义、自由、等基本价值的实现.
2.公共行政权力异化
行政权力的内在价值来自于权力主体和客体之间的关系,即“官”与“民”之间、权力与权益的关系.行政权力实践的主体和对象之间对行政权力实践活动的需求无法达到完全一致,主要是由于行政权力实践主体对自身的价值追求有意无意地贯穿行政实践活动过程的始终.人的趋利避害心理不是权力异化的根源,境界和道德自律的丧失才是腐败的主观因素.客观上,权力缺乏有效的制约,监督机制不完善,人事体制不健全都将导致权力异化、权力滥用、官员腐败、报复性执法、行政议价、权力递延等问题.[3]
权力的公共性是对政府的应然状态,然而在实然层面上公共权力异化的现象却悄然滋生.卡尔·波普尔曾表示：“虽然我们可以设计各种制度,以使这些权力被滥用的危险减少到最低限度,但我们决不可能根绝这种危险.”[4]公共权力的异化不仅严重损害了政府的形象和公信力,而且严重损害了公共利益,并阻碍了公共行政实践的现代化发展.
3.法治与德治两难
现代社会,公民对政府的认同是对其执政的有利评判标准.世界范围内兴起的新公共管理运动中,摆脱传统科层制政府的僵化巢臼,建立和培养具有合法性基础的政府,实现善政成为人们关注的焦点.在行政实践中,政治构想的理念和制度设置中的法治与德治两难不可避免.我国封建社会的政治历史长期以政治为主,儒家“德主刑辅”的学说始终牵引着人情与法理的关系,在政治生活中直接或间接影响行政实践的过程和结果.然而,“以德治国”同“依法治国”是相辅相成的治国方略,道德与法治作为上层建筑的组成部分都是维护社会秩序的重要手段.只有把法制建设与道德建设紧密结合起来才能实现公共行政的公平正义.
二、我国公共评价体系存在的问题
公共行政评价缺乏规范行政管理体制自身存在的问题,是行政主体进行行政管理活动过程中出现道德弱化和缺失的重要原因.我国行政管理体制是在长期高度集中的计划经济体制下形成的,本身存在着众多弊端,目前我国的行政体制改革相对滞后,公共行政评价缺乏规范,因此在一定程度上会导致了失范行为的出现.一方面,评价的标准离开了职业和职位,在实践中常有不以实绩为准绳的评价方式,而是以领导的主观评价为依据的状况.这种用人和评价制度不公开,机构臃肿,行政职责不够清晰的情况就很难做到客观和公正,从而造成良莠不分,甚至颠倒黑白,优劣错位,严重挫伤行政人员的积极性.另一方面,权力递延导致公共评价客体的范围模糊.权力递延侵害了对公权的公共性,具体表现主要体现在：第一,不掌握公共行政权力的领导的亲属拥有公共权力的影响力；第二,掌握部分公共权力的国家机关工作人员依赖和领导的特殊关系递延出比授予权力更大的权力；第三,已经不再掌握公共权力的人员,在公共权力行使方面仍具有一定的递延性.[5]权力递延严重危害了公共权力的制度环境,直接导致公共评价的不客观.
评价标准的错位与困惑首先,历史原因导致评价标准的错位.不可忽视的是,我国传统政治中,统治者的利益和道德管制的作用都被放大.过分强调政府的统治职能,导致公共行政权力在运行中形成制度的合理性,即无论行政权力的内容是否发生变化,都具有惯性作用.诚然在行政体制改革过程中权力的运行者和运行方式发生了变化,但这种“制度合理性”却被延续并继续发挥作用.例如,当行政权力向行政体系的上层移动时,容易形成不受任何评价监督体系约束的权力.
其次,我国传统的价值取向的干扰.依据马克斯·韦伯对政治权力传统、法理、个人魅力的三种类型的划分.我国尚未达到理性管理制的水平,以个人魅力主导的政治权力“人格化运作”是如今我国行政运行的极为重要的保证.传统社会强调秩序,重人情关系,受儒家思想影响深远,忽视了道德建设和制度道德建设.在我国,各级地方官员在使用行政权力中过分追求提升自己的道德人格和要素,这也阻碍了现代法治的发展和公共评价体系的建设.在面临权力和利益的诱惑时,人性恶的一面一旦占据了上风,就容易导致行政失范现象的出现.最后,存在长官意志主宰的政治惯性,导致评价体系偏离客观标准.梁漱溟曾说过：“中国人看见西方全没个尊卑上下之分,没有不奇怪的”,这充分体现了我国公共行政实践中领导意志高于一切的现象,上下级的关系变成了全方位服从的关系,这种关系造成了我国传统的“官本位”现象愈演愈烈.这种政治的形成是复杂的,因而要评估也是极其困难的.
评价依据方面的偏差在我国社会主义初级阶段经济转型的过程中,行政监督具有突出的地位和作用.各种制度化环境和措施还远远不足以解决当前不断变化的显示矛盾,正是由于我国公共评价体系的不足,才导致失范现 象的出现.
在行政人员的选拔和评价过程仍在人治的轨道上运行,缺乏法制化规范和科学操作程序,受论资排辈、任人唯亲、因人而异等传统观念和习惯的影响.这种权力高度集中的用人体制不仅造成信息不畅,更不利于发挥人的主动性,造成人才资源闲置和浪费.评价依据的偏差主要体现在重才轻德,以才代德,以“能人”为标准,忽略了行政人员道德品质的重要性.从理论上讲应当是德才兼备,缺一不可；客观依据应当是一重业绩,二重公论.而在实际选用的过程中,由于缺乏具体可行的操作规程,往往因领导人的素质而大相径庭.
三、我国公共评价机制的建设
行政的监督与评价既是行政建设的手段,也是行政建设的目的.公共评价机制的建设有利于社会政治的建设,增强行政人员的公仆意识,保障行政权力的正当使用,保护公民合法权益,消减现实社会中失范问题.公共利益的实现是判断权力合法性和正当性的根本标准,对权力体系及其运作的制约与监督是公共评价机制的重要组成部分.
第一,坚持公平正义的价值原则,建立和健全评价的制度性规范.政府作为公共权力的拥有者,其主要职责就是维护和实现社会的公平正义,“自由社会的政府是价值的权威分配者,它所用的不可量化的尺度是正义和社会福利”.[6]正如柏拉图在《理想国》中提到“理想的国家就是正义的国家”,评价政府行政最优化的价值标准就是公正.由于行政的公共性,政府行政能否坚持公平正义的价值原则是维持稳定的重要条件,同时也是政治社会的终级追求目标.因此,只有明确公正正义的价值取向,完善制度性评估指标体系,健全制度性的评估体制、机制和程序,才能逐步推进和实现公共评价制度的系统化、规范化和常态化.
第二,在政绩的评价过程中重视评价.首先,平衡外在控制与内在自由裁量.在我国,公共行政的自由裁量及公共行政人员的自由裁量权,形成了一个充满弹性和变数的空间,其中包含公共权力和个人利益的碰撞,这为行政人员的权力寻租提供了可能.随着自由的增加,要求行政人员承担的责任也日益增加.如果没有必要的监督评价手段,行政人员就会违背公共利益,因此,自由裁量就成为实现行政责任的主题内在保障.[7]其次,用科学的方法对政绩进行定量分析评估.十七大指出要“完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系”,此在设计这个体系时,应注意以下三个方面：一是由统计部门确定定量考核指标,有利于促进政绩考核评价体系的完善；二是严格分析和评估的过程和方法,有利于保证政绩考核的客观性准确性；三是加强对数据的统计分析和评估,有利于提升定量指标考核的质效.再者,分部门、分层次、分领域,制定出综合考核和分项考核,要重视分清实绩与虚绩,物质性的政绩与精神性的政绩的统一.不同岗位等不同的考核评价办法和评价标准,根据不同的数据设计出不同的分值,区别其权重.这种由统计部门提出的客观的分析和评估结论是政绩考核评价体系的重要组成部分.最后,要处理好重视政绩评价与减轻政绩负担的关系,将绩效“减负”,避免误导被评价对象把政绩作为唯一目标.
第三,提高评价主体的评价水平.负责行政评价工作的人员本身应是德才兼备,从事行政评价工作的专家,并不断提高评价自身的认识,评价和判断能力.在评价的过程中,应努力做到客观公正,在深入调查研究的基础上利用定量指标体系开展评价工作,使评价主体更容易对评价机制达成共识.在评价工作的实际操作中,必须坚持把群众作为最基本的评价主体的原则,使评价过程始终贯彻尊重群众的精神.
第四,要重视评价成果的积累与利用.政府行政公正的价值取向要求政府行政改变过去的管理理念,提高政府行政的公开性和透明性,通过长时间的跟踪评价和评价反馈提高评价的准确性.同时,从历史的评价轨迹中可以了解被评价者的变化趋势.此外,公共行政评价的结果只有被充分利用才能真正发挥作用,实现评价的本来目的,才能实现政府向服务型行政职能的转变.否则,公共行政评价就失去了意义.
综上所述,公共行政评价机制的建设是我国进一步深化行政管理体制改革的重要组成部分.形成符合中国国情的行政体系,不但是中国市场经济发展日臻成熟的客观要求,也是建设社会主义核心价值体系,构建服务型政府的内在要求.（作者单位：南京航空航天大学人文与社会科学学院）