我国民间借贷的法律规制

摘 要：民间商事借贷是民间借贷规范的重点,民间隐性的经营性借贷和经营性是民间借贷规范的难点.建议有关部门确立民间隐性的经营性借贷的法律认定标准和识别方法,对其进行阳光化、合法化和规范化改造；建构民间商事借贷监管机制,明确监管机构及其权责,健全商事借贷经营主体市场退出相关规定,修订完善相关法律法规；推行有最高利率限制的利率市场化,出台相关政策扩大民间投资渠道,发挥政策在民间商事借贷发展中的引导作用.

关 键 词：民间借贷；民间金融；金融监管；法律规制

文章编号：1003-4625（2014）09-0075-06中图分类号：F832.38文献标志码：A

前不久施行的《温州市民间融资管理条例》在第三章从民间借贷合同登记报备、公证等角度用了7个条文对“民间借贷”进行规范.然而,7个条文未能也无法对民间借贷主体部分之一“民间借贷”进行重点规范.针对民间借贷活动,我国法律层面的规范仍为空白.民间借贷是专业形态的民间金融中最具社会影响力和亟待法律规制的一类,下文对民间信贷规制的重点、难点和法律路径予以论述.

一、民间借贷规制的重点和难点

民间借贷从法律效力上可区分为合法借贷与非法借贷,民间合法借贷中,主要根据放贷人主体是否以营利为目的采取经营的方式从事放贷业务为标准,可将其区分为民间民事借贷和民间商事借贷.在民间合法借贷的两大组成部分中,民间商事信贷对民间金融秩序和社会稳定影响较大,因而当然地成为民间信贷规范的重点.同时,法律认可的民间商事借贷是商事经营性质的民间金融的重要组成部分,它主要表现为机构形态的民间金融,而我国社会中还存在大量隐性的地下经营性借贷活动,其性质是非法的专业形态的民间金融,主要是尚未阳光化、合法化和规范化的地下经营性借贷活动和经营性,成为我国民间借贷规制的难点.我国地下经营性借贷和规模膨胀速度惊人,2007年其规模介于7405亿-8164亿元之间,而根据央行数据,截至2013年4月底,其规模高达2万亿至4万亿元,占全国总贷款额的7%.实践中,地下经营性借贷活动行为人往往采取各种手段掩盖其非法经营性借贷和非法经营性的本质,例如以不同的公民个人名义订立自然人借贷合同（包括欠条等）,将其放贷行为“简化”为最简单的民事借贷,一是得以逃避经营成本、工商管理和金融监管,二是得以蒙蔽机关和司法机关而逃避法律责任.下文对民间隐性的经营性借贷和民间商事借贷的法律规制予以重点论述.

在民间隐性的经营性借贷活动出现的早期,自然放贷人以其个人名义从事经营性放贷活动,通常构成非法经营性活动,经过几年的放贷活动在同一法院累积了多起案件,行为人所在地区的受案法院统计后发现,以该放贷自然人为原告的借贷纠纷案件多达十几起,甚至几十起,与该放贷自然人相关的刑事案件也有多起,通常是人身伤害案件.主审法官根据多起案件案情的高相似度、案件证据的高相似度、案件之间的相互印证和关联关系等,可以推断此人是以经营放贷为业的职业放贷自然人,其行为可能涉嫌,并且债务人在抗辩理由中也提出放贷人（通常为原告）行为系,但债务人无法提供证明材料,放贷人追讨本利时容易与债务人发生纠纷和冲突,因而与不同债务人发生了多起借贷纠纷和人身伤害案件.非法经营性借贷活动经过一段时期发展后,“业务”老练的放贷人懂得如何从行为外观和证据上将非法经营性借贷（）行为伪装成合法的民事借贷.据笔者调研得知,在法院已经审理的多起非法经营性借贷（）案件中,放贷人提供的自然人借贷合同等证据材料从形式外观上完全合法,反映的借贷事实清楚,约定的利率也不超过商业银行同期贷款利率的四倍,从法院审判的角度,根据现行法律规定,对原告（放贷人）要求被告（债务人）支付本金和利息的诉讼请求应予支持.有的放贷人还在借贷合同上约定了违约金,审判机关早期的态度是：只要约定利息加上违约金的总额不超过商业银行同期贷款利率四倍利息数额的均予以支持；如果超过商业银行同期贷款利率四倍的,只是对超出的部分不予支持.例如,2009年《江苏高院审理非金融机构借贷合同案件意见》第6条规定：借贷合同当事人既约定借款利息又约定违约金的,人民法院根据《合同法》第114条的规定进行调整后的违约金与利息之和不得超过按银行同期同类贷款基准利率四倍计算的利息.经法院调查后的真实案情是：被告（债务人）在向原告（放贷人）借款时,从原告那里仅拿到少于自然人借贷合同上的借款金额的,少拿的部分作为事先支付的利息（俗称“双头息”）,然后还应在债务到期日归还本金和不超过四倍的利息,逾期不还的还应支付较高的违约金（俗称“砍三刀”）.从事实上说,这种情况显然构成了高利借贷,但是被告无法举证,有口难辩,法院也无可奈何,只得依法办案,支持原告的要求被告支付利息甚至部分违约金的诉求.

近年来,实践中还存在“旧据换新据”的案例,即放贷人在实施了上述“双头息”“砍三刀”高利借贷行为之后,在债务到期日向借款人追讨本利,若借款人暂时无力清偿债务,请求宽限期的,放贷人便让借款人重新出具一份新的更高欠款额的自然人借贷合同以换回先前旧的借贷合同,约定新的还款日期,给出一定的还款宽限期.事实上,放贷人没有提供新的借款给借款人,而是在原先的本利上来了个“利滚利”.“旧据换新据”也是一种新的形式.1991年最高院《审理借贷案件的意见》第7条明确规定：出借人不得将利息计人本金谋取高利.审理中发现债权人将利息计入本金计算复利的,其利率超出第6条规定的限度时,超出部分的利息不予保护.但是在法院审查时,根本无法看出其非法性,借款人若不能提供相反证据,只能判定借款人偿还本金,并支付利息和违约金.调研中还发现,有的地区法院在审理此类案件中采取了更加灵活的处理方法,有时也是出于无奈,因为被告（债务人）及其家人在案件开庭审理后,强调对方行为系,不肯支付高利息和违约金,通过采取在政府门前、到法院闹事、绝食等各种手段要求法院对高利息和违约金不予支持.主审法官出于判决的政治效果、社会效果和法律效果的统一考虑,又基于公平角度考虑,若能确定该案确系多起以同一人作为原告提起的借贷纠纷诉讼案件之一,且能推断原告为职业放贷人或涉嫌行为,而原告又无法举证证明因被告的违约行为致使其利益实际受损的,则认定：“双方额外约定的违约金属于变相提高利率的行为,违反了国家有关限制借贷利率的规定,该约定显失公平,对原告的违约金请求不予支持,对双方约定的利率高于银行同期贷款利率四倍的部分也不予支持.”如今,非法经营性借贷活动行为人更加有经验：为了规避法院推断出其行为的非法经营性和特征,不再以同一公民身份对外订立自然人借贷合同,而使用不同自然人的身份作为出借人,形成非法经营性借贷和活动组织,并通过注明不同的合同签订地、异地放贷、约定异地法院有管辖权等手段达到异地管辖的目的,从而使得在同一法院以同一自然人为原告（放贷人）的借贷纠纷案件大为减少；订立“阴阳合同”,例如在其订立的自然人借贷合同之外,另行达成口头协议,对实际执行的利率重新约定,通常该利率高于国家关于借贷利率的限制,放贷人预先从交付的本金中扣除该利率计算得出的高利息,使纸面利率沦为掩饰其性质和蒙蔽法院的形式；在订立的自然人借贷合同上花心思、大做文章,例如放贷人要求借 款人提供保证人,并在借贷合同上作为借款人签字；在订立自然人借贷合同上写明“乙方（借款人）承诺以自己所有的某处房产作为抵押,甲乙双方签字后生效”,虽根据《物权法》第187条尚未取得房屋抵押权,但通常可以震慑并不精通法律的借款人；订立两份自然人借贷合同,一份是借款人出具的借条,写明借款人从放贷人处借到多少金额的,从而有利于放贷人作为诉讼请求的证据提供,而借款人因此根本无法提供反证,但实际上到手金额少于借条金额,一份是双方订立的借贷合同,是用来约定形式上借款人应支付的利息和违约金的,变相提高借贷利率,从而有利于放贷人作为请求支付利息和违约金的证据；为了避免借款人提出约定的违约金过高,而放贷人又无法提供证据证明自己因借款人违约到底遭受了多大的实际经济损失的情况,提前在借款协议上写明“乙方（借款人）确认约定的违约金低于甲方（放贷人）的损失”,以有利于原告（放贷人）在诉讼中要求被告（债务人）支付违约金,并且被告无法向法院申请降低违约金等.这些情况给法院审判带来很大的难度,通常难以识别简单民事借贷下掩盖着的非法借贷和,即使可以察觉,也由于证据原因而在对借款人利益的保护上显得无能为力,只能叹息被告（债务人）实在不懂得保护自身的利益,然后基本支持原告（放贷人）的诉讼请求.我国现有相关法律规范存在缺陷,无法规制和避免上述实践中发生的问题,只能要求借款人在订立借贷合同时学会自我利益保护,不去借,而这只是一种消极的期待,在借款人有急迫的资金需求而又无法从正规金融或其他更好的渠道获得融资时,不得不求助于非法借贷和,放贷人往往就是利用借款人急需资金而乘人之危、趁火打劫,根本无法遏制非法借贷和,也无法有效地保护借款人的合法利益.据上海市浦东新区人民法院民事审判法官透露,近年来该法院在审判活动中遇到大量借贷纠纷相关案件,约占全部民事案件的1/8.根据法院受理的借贷纠纷案件情况来看,社会中的非法借贷和活动越来越猖獗.

二、民间信贷规制的法律路径

(一)民间隐性的经营性借贷的法律规制

1.民间隐性的经营性借贷的识别和认定

民间隐性的经营性借贷活动十分活跃,主要表现为未经许可和登记,以营利为目的长期从事经营性的借贷活动,行为主体主要包括：（1）个体形态的职业放贷自然人、个体工商户；（2）组织形态的放贷合伙、合会等；（3）机构形态的非法经营借贷业务的企业法人等.由于我国对设立金融机构实施审批制,对从事金融业务实施特许制,未经相关金融监管部门审批和颁发金融业务许可证,不得擅自设立相关金融机构或从事相关金融业务,否则根据《非法金融业务活动和非法金融机构取缔办法》对非法金融机构和非法金融业务活动予以取缔.然而,实践中少见采取毫无遮掩的方式开展非法金融活动的案例,大多是在地下从事着变相的、隐性存在着的非法金融活动,以降低成本、逃避金融监管和法律制裁?因此,实际上对非法金融活动的认定和识别成为金融监管部门和司法部门打击和惩治非法金融活动的前提,相关法律制度的完善使得金融监管部门和司法部门有法可依也十分必要.对于民间隐性的经营性借贷的法律规制而言,确立法律上的认定标准和识别方法是金融监管部门和司法部门打击和惩治非法信贷和的基础.

关于民间隐性的经营性借贷的主要特征,实践中,民间隐性借贷以非法行为居多,包括非法经营性借贷、、非法集资类借贷,否则行为人无须通过各种手段和方式来掩盖其行为性质,更无须通过隐蔽的方式在地下开展借贷活动,并且民间隐性借贷与非法集资类犯罪行为联系紧密,是一种长期的以营利为目的的非法金融活动,故其实际上为民间隐性的非法借贷活动.通过调研和案例总结可以得出结论：隐性、以营利为目的、经营性、违法性是民间隐性的经营性借贷的主要特征.

关于如何识别和认定民间隐性的经营性借贷,民间隐性的经营性借贷与民间合法商事借贷的区别在于其违法性和隐性,行为人通常采取各种手段和方式掩盖其行为性质上的违法性,变相地、隐性地于地下开展活动,使其行为在形式上似乎具有合法的外观或不易被发现.理论上,就民间隐性的经营性借贷的违法性识别问题而言,不管其表现为个体形态、组织形态还是机构形态,其必然在某些方面不符合法律的规定,譬如未经登记注册擅自经营借贷业务、未获得金融业务经营许可证而无借贷业务经营资格、违反国家关于借贷利率的限制性规定、资金来源和用途不合法以及违反国家金融监管规定的其他情形,只要能够证明其行为具有上述任一情形,即可认定其非法性.然而根据笔者调研获知,司法实践中识别和认定民间隐性的经营性借贷困难重重,主要是由于此类非法信贷是“隐性的”开展,司法认定上往往遇到证据不足和法律依据不足的问题.如上文所述,一方面,只有在少数情况下发生在某个人名下的同一类借贷纠纷案件过多,才能推断出该人是从事隐性的经营性借贷活动,并结合借款人的口供和放贷人变相提高借贷利息的具体情况,才能识别出该人从事的是活动,这确实是司法实践总结得出的一种识别方法,但不是所有法院都有足够的勇气根据该方法裁判相关案件,因为我国尚无具体认定民间隐性的经营性借贷的法律规定或司法解释,法院在法律适用和司法裁判上显得保守.另一方面,从事经营性借贷和活动的行为人在掩盖其行为非法性方面的“反侦察能力”不断提高,司法机关受理的案件通常在表面上看起来仅是简单的民事借贷纠纷或者债权债务纠纷,从证据角度往往难以认定其行为具有非法经营性或特征.从事经营性借贷和的放贷人之所以能够掩盖其行为的非法性,重要原因之一是借款人明知而没有维护自身的合法权益,从事实上放弃了诉诸法律保护的可能.放贷人往往利用借款人急需用钱的经济紧急状况乘人之危,提出苛刻的借款条件,双方真正执行的是放贷人提出的口头“霸王借贷合同”,变相提高利率的手法包括预先扣息、“换据”“利滚利”“双头息”“砍三刀”、借款反存、设立各种手续费等,为了蒙蔽司法机关和逃避法律责任,多以公民个人名义另立一个利率合法的民事借贷合同作为“外衣”,借款人因急需用钱却融资无道,被迫接受苛刻条件,所以借款人是明知利益受损却难以做到自我保护.纠纷发生后,由于整个借贷关系中非法的部分都以口头方式进行,因而借款人在诉讼中难以提供证据证明对方行为的非法性,又由于双方当事人均以公民身份确立借贷关系,借贷合同内容简单、模糊,从外观上看仅是简单的民事借贷关系,法院也难以认定放贷人行为具有非法经营性,故法院不得不支持放贷人的诉讼请求,而真正作为受害人的借款人的利益却得不到也无法得到保护.分析至此可以得出,实践中由于受多种条件的限制,难以找到理想的识别和认定民间隐性的经营性借贷的方法,这也是民间隐性的经营性借贷猖獗和打击不尽的主要原因之一.要想有效地遏制民间隐性的经营性借贷,规范和促进合法的民间借贷发展,一是要提高公民的自我法律保护意识,不与非法借贷活动发生交易往来,在投融资活动中注意留存相关证据材料；二是国家提供更多的投融资渠道,让资金需求者能够从合法的途径更容易地获得融资,为民间游资创造更多、有吸引力的投资渠道；三是在对商事信贷设定 最高贷款年利率的前提下,推进有利率最高限制的利率市场化进程,让资金借贷市场的竞争更加激烈,从而降低借贷的利润空间和回报,使得资金借贷本身不再是有吸引力的投资方式；四是为民间资本进入融资业提供通道,鼓励民间资本开展合法的经营性借贷业务,打击非法的借贷活动,明确非法借贷活动的法律责任,并应将其纳入常规的金融监管视野,我国《刑法》规定的非法经营罪可以适用于非法经营性借贷,未经登记许可从事经营性放贷业务的,应予取缔并给予相应的法律制裁.

2.民间隐性的经营性借贷的阳光化、合法化和规范化改造

民间隐性的经营性借贷虽然在一定程度上活跃了市场经济,缓解了市场对投融资的需求,为中小企业经济和部分人的生活改善提供了资金支持,具有一定的积极意义,但这种不受监管和无序的金融活动更多的是带来了各方面的消极作用：一是其破坏了正常的金融秩序和民间信用,可能引发“民间金融危机”,不利于金融系统稳定和金融安全,从温州蔓延开来的民间借贷危机即是典型的一例；二是其往往导致金融违法犯罪和其他刑事犯罪,容易引发非法集资、、绑架、非法拘禁、故意伤害等犯罪,威胁着社会的稳定和人民人身、财产安全；三是整个债权债务关系从缔结到消灭都潜伏着各种风险,不利于债务人合法权益的保护,引发诸多法律纠纷,破坏了社会和谐,提高了司法成本和难度；四是作为借款人的中小企业和自然人若不能及时偿债,便面临着高息压力和人身威胁,往往导致中小企业破产和债务人或逃亡的情况,反而破坏了中小企业经济的发展,增加了企业和个人的负担等.综上,我们应辩证地看待民间隐性的经营性借贷,对其法律规制也应采取辩证的手段,即以打击取缔非法借贷和、促进民间合法商事信贷发展为出发点,坚持“引导改造为主,打击取缔为辅”的原则,对民间隐性的经营性借贷实施阳光化、合法化和规范化改造,改造能够和愿意被改造的部分,打击取缔不能或不愿被改造的部分.

（1）民间隐性的经营性借贷的阳光化和合法化.

我国仅在相关法律法规中许可了商业银行、政策性银行、村镇银行、城市信用合作社、农村信用合作社等银行业金融机构以及小额贷款公司、贷款公司等非银行金融企业的信贷业务资格,自然人和其他组织一律不得经营信贷业务,只能从事非经营性质的民间民事借贷活动,未取得信贷业务资格的企业法人也不得经营信贷业务.实践中,囿于法律规定和资金条件等方面限制,社会闲散资金持有者为了赚取高额利息回报,或出于降低成本、逃避监管和法律责任等目的或因不符合信贷业务准入标准而无法通过设立信贷机构开展信贷业务,采取各种掩盖手段通过个体、组织、机构等形式隐性地开展信贷业务活动,根据1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第4条,未经中国人民银行批准,擅自从事发放贷款业务的为非法金融业务活动.因此,实践中未经批准从事的隐性信贷业务活动均为非法金融业务活动,包括职业放贷自然人、经营借贷业务活动的组织、变相从事借贷业务活动的企业法人等从事的隐性信贷业务活动.我国关于民间借贷包括民间借贷的法律规范少、漏洞多,认识上有偏差,没有正确处理好金融监管、法律规制与市场投融资需求、信贷业发展之间的关系.我国要想正确处理好这种关系,必须对民间隐性的经营性借贷实施阳光化、合法化和规范化改造,首先是要实现民间隐性的经营性借贷的合法化和阳光化改造,主要应从以下几方面人手：

第一,扩大商事信贷经营主体范围,放宽信贷业务准入门槛.我国应扩大民间商事借贷经营主体范围以增强民间金融的主体力量,通过立法和修法许可个人（自然人、个体工商户、个人合伙）、合伙企业、其他组织等成为民间借贷经营主体,建立多形式、多层次的民间借贷经营主体结构,形成商法人、商合伙、商个人三类借贷业务经营主体并存、互相竞争又互为补充的发展局面,并针对不同类型放贷主体设定不同的准入门槛,在现有准入标准上适当宽松,使更多的隐性商事信贷得以合法化并开展阳光化运作,活跃资金供求市场.

第二,确立民间商事信贷的正当、合法地位,将商事借贷与非法借贷区别开来加以保护和促进.鼓励民间资金进入融资市场,保护由商事借贷行为形成的法律关系,对因商事借贷而取得的债权、担保物权、股权等予以保护,通过出台政策引导和促进商事信贷的发展,而对非法借贷关系不予保护,否定非法借贷行为确立的所谓权利义务关系,主要通过不当得利制度保障资金融出主体融出的资金得以返还.第三,扩大民间融资渠道,为市场资金需求主体提供更多、更便利、更经济的融资方式,从而活跃民间金融市场,使得有偿还能力的资金需求主体无须求助于非法借贷即可快速地筹集低息贷款.非法借贷的贷款利率往往高于同类银行贷款利率以及民间商事信贷利率,非法经营者通过各种手段掩盖非法性质,通常采取预先扣息和订立“阴阳合同”等手段使得借款人的合法权益无法得到保障,而且其方式不规范,往往掺和着暴力和威胁.扩大民间融资渠道能够使得非法借贷显得毫无竞争优势和生存空间,逐渐自生自灭或转化为合法借贷.

（2）民间借贷发展的规范化.

要实现民间借贷的规范化发展,主要应从以下几方面人手：

第一,建立商事借贷业务登记制度.对职业放贷自然人、组织和法人实施登记管理,对商事借贷经营主体的格式借贷合同实行审查和备案登记制,确立工商行政管理部门为登记机关.

第二,建立风险备付金制度,将放贷人经营借贷业务的风险控制在可控范围内.风险备付金与放贷人的经营业务范围和经营规模成比例,并不得抽回或挪用,随着放贷人经营业务范围和经营规模的扩大,梯度提高风险备付金率或额度.有必要对职业放贷自然人、个人合伙、个体工商户、合伙企业和其他组织的风险备付金率或额度提出更高的要求,对他（它）们的经营范围和经营规模也应作出相应的限制.

第三,建立商事借贷市场资信发布系统,建立诚信管理档案.由金融监管机构对商事借贷经营主体的资信状况、偿付能力、经营风险、风险备付金情况进行实时监控和披露,对商事经营主体和借款人的在借贷活动中的诚信情况作出记录并建立诚信档案.

第四,建立商事借贷主体的退市制度,妥善处理各种债权债务关系,最大程度上维护债务人和债权人利益的平衡,维护信贷市场的信用和秩序,维护社会和谐和金融系统稳定.在个人破产制度尚未建立的情况下,对于职业放贷自然人、个人合伙、个体工商户等经营主体的市场退出制度应作出特别规定.

第五,将阳光化、合法化和规范化改造涉及的各项举措成文化、制度化.出台“放贷人条例”或“非银行信贷法”并修订《贷款通则》等相关法律法规,制定相应的信贷机构设立或职业放贷个人登记、变更和市场退出规则,确立信贷业务经营规范、信贷利率限制、风险备付金制度、放贷人资信评价制度、放贷人和借款人诚信档案制度、监管机构及其职责、法律责任与罚则等.

(二)建构民间商事借贷监管机制

我国民间借贷已经初具资金规模,不可小觑而放任不管.截至2013年7月,根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心发布的《银行与家庭金融行为》调查结果显示,我国民间借贷参与率高,有33.5%的家庭参与了民间借贷活动,借贷总额达8.6万亿元.问题是,占8.6万亿元大部分的是隐性开展的未与民间民事借贷区别规制的民间商事借贷,而如此之大的民间商事借贷金融规模却未纳入常规的金融监管范围,民间金融风险容易失控,不利于防控借贷危机和金融危机.鉴于此,一方面,我国应将民间民事借贷与民间商事借贷区别规制,并确立民间隐性的经营性借贷的识别和认定规则及其法律责任,为司法裁判提供依据；另一方面,建议我国完善相关法律规定,将民间商事借贷纳入常规的金融监管视野,建构我国商事信贷监管机制.建构我国商事信贷监管机制具体应做&# 21040;以下几点：其一,制定“放贷人条例”或“非银行信贷法”并修订《贷款通则》等相关法律法规,确立商事借贷的认定和监管规则,加强对变相、隐性的商事信贷监管,打击、取缔未能阳光化、合法化和规范化改造的非法借贷活动,确立银行业监管机构为商事信贷监管机构,工商行政管理部门与地方政府金融行政部门（金融办）一起协助商事信贷监管机构及其派出机构开展监管活动；其二,在法律中明确规定监管机构的权责,由监管机构对放贷人的资信、偿付能力及其存入托管机构的风险备付金实施实时监控,对其经营行为实施适当监管,在其风险发生后及时介入并采取接管、托管、重整、并购、清算、司法破产等监管措施；其三,在商事借贷经营主体市场退出方面,商事借贷监管机构应在放贷人发生严重信贷经营风险、尚未支付不能之前介入并对其采取市场退出监管措施,保障债权人利益和金融安全与秩序；其四,在常规的监管措施上,商事信贷监管机构应对发生经营风险、风险备付金不足、不诚信记录等问题的商事经营主体采取相应的监管措施直至停业整顿、吊销其业务经营许可证、责令关闭等,对借款人的不诚信行为进行记录并通告各信贷经营主体,建议借贷经营主体对于发生二次不诚信记录的借款人不再发放贷款等,涉嫌刑事犯罪的还应追究其刑事法律责任.只有建构我国商事借贷监管机制,才能更好地规范和促进民间借贷的发展,更好地发挥商事信贷对中小企业经济发展和个人生活改善的作用,最大程度上减少非法借贷活动,形成良好的民间金融秩序,防范民间金融危机.

(三)发挥政策在商事借贷发展中的引导作用

市场具有逐利性、自发性、信息不对称性、滞后性和盲目性,容易滋生不法行为、导致恶性竞争和资源浪费,因此民间金融的发展需要行政权力的调控和引导.民间隐性的经营性借贷的阳光化、合法化和规范化改造更需要政府有所作为,发挥“有形的手”和“指挥棒”的作用：

其一,在对借贷利率作出最高限制的前提下推行利率市场化政策,推动民间隐性的经营性借贷的阳光化,使得借贷利率在政府干预与市场规律共同作用下回归至合理水平,消除隐性的经营性借贷和的生存土壤和空间.引导民间资金进入正规金融市场,在市场规律和竞争机制的作用下,形成其借贷公允价值和回报,让借贷不再成为高回报的投资方式,同时降低借贷风险和回报率,形成更加稳定、有序、理性的借贷金融市场.其二,出台相关政策扩大民间投资渠道,推动民间隐性的经营性借贷的阳光化,引导民间资金投向急需资金的国家基础事业和领域,保障投资渠道便利、畅通和有回报.国家应尽可能多地将原先对民间闲散资金封闭的行业和领域向民间资金开放,为民间资金提供更宽松、透明的投资环境,使得民间资金能够得到充分利用,资金所有人无须冒着非法借贷或者非法集资的风险即可获利,从而逐渐引导地下资金走上“地面”,从民间金融向正规金融转变.其三,从政策上支持民间资金通过合法途径更多地参与到银行业、借贷公司、国家控制的其他领域,并将政策精神贯彻到法律的制定和实施过程中,通过立法和修法放开投资领域和扩大投资主体范围,让民间资金持有人有条件和资格通过合法途径从事信贷、投资以及其他相关业务,无须从事隐性的经营性借贷,从而实现其合法化.其四,对民间资金投向以下行业和领域的,给予减免税收的优惠政策.包括但不限于：投向急需资金的国家基础事业和领域的；投向环保、高科技、新兴行业、劳动密集型行业的；自己创业开办公司企业的.