政府审计腐败之经济学

[摘 要]政府审计是指政府审计机关独立检查会计帐表、凭证以及相关资料,监督财政财务收支真实、合法、效益的行为,其实质是对受托经济责任履行情况进行独立的监督.政府审计主要职能是对政府公共管理职能和公营事业运转效益进行检查和评价.但是随着审计地位的确立和审计权力的强化,审计腐败现象随着市场经济中利益的多元化和审计人员价值观念的变化,逐渐有蔓延的趋势.因此,如何最大限度地减少审计腐败成为我们不得不考虑的一个重要而严肃的问题.本文主要从经济学的角度对审计腐败问题作一个简单的探讨.

[关 键 词]审计腐败经济学政府审计

1982年修改的《中华人民共和国宪法》确立了新中国的审计监督制度,建立政府审计机构,实行审计监督,并于1983年9月成立了我国政府审计的最高机关――审计署,在县以上各级人民政府设置各级审计机关.1985年8月发布了《国务院关于审计工作的暂行规定》,1988年11月颁布了《中华人民共和国审计条例》,1995年1月1日《中华人民共和国审计法》的实施,这从法律上进一步确立了政府审计的地位,为其进一步发展奠定了良好的基础.

一、政府审计的概念和职能

政府审计指国家审计机关对和地方政府各部门及其他公共机构财务报告的真实性、公允性,运用公共资源的经济性、效益性、效果性,以及提供公共服务的质量进行审计.政府审计制度是一个国家政治、经济制度的重要组成部分.现代政府审计是在法律框架下对政府及其他公共部门履行职责之规范性及其管理、使用公共资源的经济性、效率性等进行检查和评价,并依法将审计结果向社会公众予以公告.它既是与法治发展的产物,又是法制建设、国家治理的工具.

政府审计有两个主要的职能:一是对政府公共管理职能中的经济行为进行监督、检查和评价,二是对公营事业运转的成果和效益进行检查和评价.因此在我国,政府审计的边界包含了所有公共经济活动领域,具有更为强烈的公共性特征.

二、政府审计的特征

我国的政府审计不单纯是一种经济监督,它还与行政监督、党纪监督、法律监督等相关联,共同形成一套比较完整的维护社会秩序的监督体系,而且在经济活动日益成为社会中心活动内容的情况下,政府审计的结果在很大程度上成为行政监督、党纪监督、法律监督的线索和依据.按照《审计法》及审计署制定的审计规范,我国的政府审计机关对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为和违纪违法行为,不仅拥有检查权,而且拥有行政处理权、移送行政处理及提请司法处理权等,因而具有很强的权威性.综合来看政府审计具有如下特征:

1.审计的主体是独立的政府审计机关

为了保证审计结果的客观公证性,确保审计质量,切实达到监督经营管理者严格履行受托经济责任的目的,政府审计的主体必须是能够代表政府的、独立的政府审计机关,并在经济上、组织上与被审计对象保持独立,即政府审计活动是专职的,既不隶属于被审计单位,也不依附于任何其它经济业务活动和管理活动.

2.强制性是政府审计的重要特征

首先,政府审计是政府法律规定的一项制度.政府通过法律授权政府审计机关对被审计单位承担的管理政府财政财务收支责任的履行情况实行强制性审计监督,有关被审计单位必须接受审计监督.其次,审计权限是政府意志的体现,具有政府强制力.为确保依法履行审计监督职责,我国《审计法》赋予审计机关一系列的审计权限,从要求被审计单位报送有关资料,审计实施中进行检查、调查,直到对审计发现问题进行处理、处罚等,贯穿于审计监督的全过程.最后,审计机关出具的审计决定等具有法律效力.在我国,审计机关对被审计单位违反政府规定的财政财务收支行为,可以在法定职权范围内依照法律、行政法规做出审计决定,并可根据情节轻重依法给予处罚等.审计机关做出的审计决定,具有法定的强制约束力,被审计单位必须执行.

3.审计成果的衡量

审计成果的衡量主要以查处违法违纪案件多少,涉及金额多大以及移送法办的人员职务和数量为标准.

三、政府审计腐败之经济学理论分析

新中国的审计监督从无到有,从小到大,特别是随着政府审计的不断深化和领导干部经济责任审计工作的逐步开展,审计机关积极适应建立社会主义市场经济的要求,在维护财经纪律、加强廉政建设、促进经济发展等方面发挥着越来越重要的作用.但是随着审计地位的确立和审计权力的强化,审计腐败现象随着市场经济中利益的多元化和审计人员价值观念的变化,逐渐有蔓延的趋势,审计监督乏力的问题已成为人们关注的一个焦点.因此,如何防止腐败,最大限度地减少审计腐败成为我们不得不考虑的一个重要而严肃的问题.笔者主要从经济学的角度对审计腐败问题作一个简单的探讨.

1.委托――理论

政府审计行为本质上是一种“委托――”行为.国家的全体公民是委托方,但在现实中,行使委托权力是公共权力机关,即政府是实际的委托方.我国的政府审计实行的是一种政府委托管理体制.

这样一来,政府审计如何接受“委托――”任务,如何开展审计工作,如何行使自身的审计权力,必须听命于政府.另一方面,政府审计的核心职能就是对政府在公共管理过程中的经济行为和绩效进行监督和评价.这样,对于政府审计来说,其委托人与被审对象是重叠的,即属于自己审自己.因此,对政府审计的“委托――”关系影响最大的是政府自身的态度和行为.由于受到不可避免的“权势”影响力的左右,政府审计的立项、过程和结果必然会随着政府的态度和行为的变化而出现微妙的变化.因此,对委托人自己进行审计,政府审计机关就是发现了一些问题,也不能把问题提出来,只能消化在政府内部.这就为审计腐败现象的出现埋下了隐患.

由于政府审计中委托的存在,使得各方之间的信息是不对称的.信息不对称是指参与双方对有关事件的知识或概率分布的把握程度不同,某些参与人拥有信息,但另一些参与人不拥有信息或拥有部分信息.可以说信息不对称贯穿了审计的全过程,按其发生范围来看,主要体现在信息的外部不对称和信息的内部不对称.

(1)信息的外部不对称

委托经济责任关系的出现,使得所有者和经营者之间出现了信息不对称,审计在一定程度上可以弥补所有者和经营者之间的信息不对称.然而审计部门毕竟是所有者和经营者之外的第三方,即使通过一定的技术和方法能了解被审计单位的信息,但总是不如被审计单位对自己的信息了如指掌.因此审计部门在审计中处于信息弱势,不像被审计单位那样全面透彻地了解自己单位的情况.

(2)信息的内部不对称

审计任务是由审计部门组成由单个审计人员构成的审计组完成的.在审计过程中根据审计人员各自的能力和特长,进行科学的 ;分工,各人负责一部分.所以,审计部门作为审计风险的承担者,并不是被审计单位信息的第一掌握者,必须通过在一线工作的审计人员.因此就审计部门和审计人员而言,审计部门就成了处于信息弱势的委托人,而审计人员则成为掌握优势信息的人.这种委托―关系决定了审计人员是审计部门获取被审计单位信息的重要保障.

正如第一部分介绍的那样,政府审计的主体是政府审计部门,受法律保护,具有强制性.在我国现阶段,其主要目的区别于社会审计的目的,不是以公证性审计为目的,其主要目的是监督检查,并对违法违纪行为进行制止和处罚.这种查罚相结合的目的必然与某些被审计单位或其人员存在利益冲突.于是在双方信息不对称的情况下就出现了审计部门的道德风险:

第一,外部的道德风险.在现实中,被审计单位的信息披露是不充分的,甚至有些信息是虚假的.只有被审计单位充分占有自己单位的信息,为了逃避处罚,保护自己的既得利益,被审计部门必将向审计部门隐藏对自己不利的信息.于是就形成了审计部门面临的外部道德风险,使审计组很难获得真实全面的审计信息,在审计过程中不能做出正确的判断和决策,从而给审计组带来遭遇审计失败的可能性.所以,信息不对称所导致的审计风险的不可避免性成为审计腐败一个很好的保护屏障.因为风险的客观存在使得审计人员只能把风险降低而不是消除,那么在这一过程中,审计人员利用这种风险存在的客观性加上自己的业务知识和审计权利,与被审单位之间完成一次不正当的交易并非难事,而且审计腐败的责任难以认定.因为我们在分析审计失败时,往往在审计固有的局限性和审计责任的认定上存在一定的模糊性.那么,审计人员恰恰可以利用这种界限的模糊性.

第二,内部的道德风险.为了隐藏其隐瞒违法违纪信息,被审计单位还会通过一些物质手段来收买审计人员.而审计人员受自身素质和道德的影响,也有发现了被审计单位违法违纪信息,隐瞒不报、操纵审计过程和审计结果的情况,这直接导致了审计腐败的产生.

2.契约理论

新制度经济学认为人和人之间所有的关系都可以在某种程度上看作交易.交易的进行必须靠交易各方达成的协议来维持.从这个意义上说,审计活动是在委托人与人之间产生的一种契约关系.同样,作为衡量审计服务质量高低与否的标准――审计准则更是一种契约关系.


在现实中,审计准则制定者的理性是有限的,不可能在事前将审计准则相关的全部信息都写入审计准则条款中,也无法预测未来发生的各种偶然事件,更无法在审计准则中为各种偶然事件确定相应的对策以及计算出事后的效用结果.而且即使其预测到了未来发生的所有可能事项,把其拟定成相应的条款,也会使审计成本大幅上升,造成与成本相脱离,限制其向完全性发展.而在审计约定书签订以后对审计准则的执行状况的考核也存在着诸多困难.如审计独立性判断的模糊性,重要性原则的人为性,以及谨慎原则的主观性.因此,审计准则总是不完全的,而在这个不完全契约中,由于自身的不确定性以及人的不作为很难被认定,这必然使其在规范审计行为方面不能做到十全十美.那么,这就给审计腐败提供了契机.

3.成本――收益分析

从经济学的角度看,腐败的成本和收益与腐败发生的概率之间存在着十分密切的关系.腐败的成本低、收益高,就必然会导致腐败发生率上升.中国正处于社会转型的剧烈变革时期,由于体制上的缺陷,加上种种主观因素的影响,使腐败的产生有机可乘,而对腐败的惩治又不够有力,导致腐败成为一种低成本、低风险、高收益的行业.审计腐败行为的主要特征就是审计过程中审计人员滥用执法监督权,为个人或团体谋取利益.

(1)审计腐败的成本和收益分析

从审计活动的实际情况看,审计腐败行为的直接成本是很小的.审计腐败行为最主要的表现是审计人员在审计活动中对查出的比较严重的问题与被审计单位的一种利益交易,这种利益交易对审计人员来说几乎没有什么成本,只需要付出一点点精力和脑力.因此,审计腐败行为的特点决定了它的直接成本非常小.

审计腐败的机会成本也是非常小的.我们可以从两个方面来分析:一方面审计人员是国家公务员,按照不同的职级领取工资,一般来说收入是相对固定的,即使审计人员将从事腐败活动的时间、精力等资源用于本职工作上,其收入也不会有增加,工作业绩也不会有明显的提升.另一方面国家对公务员从事经济活动有很多限制,如不得领取报酬,领导干部不得个人经商办企业,不得从事有偿的活动等,因此使审计人员将这些资源从事其他经济活动的收益微乎其微,相反如果从事审计腐败活动,则回报往往是比较丰厚的.

审计腐败的受惩成本,这是作为理性经济人的审计人员进行成本――收益分析决策时所要首先考虑的成本,是目前审计腐败行为的主要成本.一般来说受惩成本在一定时期是相对固定的,随着腐败严重程度不同所受的处罚也不同,当腐败十分严重时将被判处死刑,腐败成本达到最大化.

从我国目前的情况看,受惩成本主要取决于两个方面:腐败被查出的概率和受惩程度的大小.审计腐败还有一个明显的特点,那就是多数是败行为.因为审计主体活动是以审计组为基本单位的,审计查出的问题及权力运用绝大多数要通过审计组共同完成的,审计组就形成了一个“利益风险共同体”.一般而言,败的行为主体是一个个独立的“理性经济人”,是一种以利益为纽带的组合体,败行为相比个体腐败行为而言,主体人员相对较多,因此不象个体腐败那样隐蔽,其行为为众多圈内人所共知,因此就隐蔽性而言,它是脆弱的,圈内任何人的倒戈都会导致“利益风险共同体”所有成员的暴露.这种不得不把自己的安危互相寄托在“盟友”手中的行为,就增加了审计腐败行为暴露的概率,从而增加了审计腐败的受惩成本.但从目前我国败斗争的现实情况看,并没有使腐败行为的受惩成本最大化.主要有这样两种情况:一是部分腐败者由于涉及腐败的程度不深,在追回腐败所得之后给予一定的纪律处分就算结案了.腐败者并没有受到什么实质性的惩罚,这必然会在一定程度上助长一些人的腐败行为,增加一些人的侥幸心理.二是当腐败者被缉拿归案时,发现他已将腐败所得挥霍一空,国家遭受了巨额的、无法弥补的经济损失.在这种情况下,必须加大对腐败者的经济惩罚力度,不能让腐败者在经济上占到便宜,不但要追回非法所得,还要进行罚款,以使对腐败者的经济惩罚成本达到最大化.

审计腐败行为的精神成本主要有两种:

一是可能被发现的心理负担.从理论上讲,腐败程度越严重,腐败主体需要克服的心理障碍越大,其腐败成本相应也越大.但在通常情况下,权力主体一旦涉足腐败,随着次数的不断增加,所需要克服的心理障碍会越来越小,心理成本会不断加速递减,预期利润会不断扩大,其腐败的也越来越强烈,从而形成恶性循环.

二是被发现或惩治之后的身败名裂.腐败程度越严重,的机率越大,惩罚的力度也越大,因而腐败成本也就越高.但从现实情况看,由于种种原因腐败被查处的概率较低,而且一些腐败案件并没有将行贿者和受贿者į 40;有关信息公布,没有形成强大的舆论压力使腐败者身败名裂,这就使腐败的精神成本大大降低,不足以对腐败者形成心理和精神上的震慑.同时,腐败者为了尽可能的降低及受惩概率,一般都会努力寻求政治上的“庇护”,通过收买领导和权力部门,建构有利于其长期滥用权力谋取私利的共同利益体系,以提高其腐败的“安全性”.加之目前监督制约机制缺乏刚性,有法不依、执法不严、权大于法、情大于法现象的大量存在,使得腐败者实际接受处罚的可能比法律条文所规定的处罚低.

从以上分析可以看出,审计腐败总成本等于审计腐败的直接成本+审计腐败的机会成本+审计腐败的受惩成本+审计腐败的精神成本.通常情况下,审计腐败的总成本越高,审计腐败发生的概率就越小.

审计腐败收益是指由于审计监督权力的不正当运用而为权力人带来的非正常收益.腐败收益由于受益对象、受益大小、受益期长短等诸多因素影响而呈现出复杂性、隐蔽性和多变性等特点,很难有一个比较精确的统计数据,但其收益的大小取决于寻租的权力能给对方带来的利益多少.

(2)审计廉洁的收益分析

当出现腐败机会和诱因时,审计人员面对两种选择:腐败或者廉洁.如果审计人员选择廉洁所得到的相应报酬,称为审计廉洁的收益.它包括即期收入和未来的预期收入,以及作为一个廉洁审计人员的道德满足感和晋升提职的期望.即期收入包括工资、津贴、奖金等收入,预期收入包括住房、养老金、医疗保险等,道德满足感是一种效用函数,它与审计人员本人的思想品质及社会责任感有关,也与社会风气和社会赞誉有关,对于那些具有良好审计职业道德的利他型审计人员来说,他们在败问题上的立场越坚定,他们的道德满足感的效用函数就越大.对社会而言,对腐败的揭露和反对的政治压力和社会压力越大,廉洁的审计人员的信任感和荣誉感就越强.同时,机关用人机制越科学,对未来晋升的期望越强,也从正面更加激励了审计人员的廉洁行为,从而增加了审计人员的廉洁收益.

根据以上的分析,运用微观经济学的成本――收益模型,可以得出以下结论:当审计人员从事腐败的收益比其成本或风险大得多时,他就具有了从事腐败活动的动机.其腐败的潜在收益越大,他为此铤而走险的可能性就越大,当审计人员的廉洁收益比其腐败的成本或风险大得多时,他就具有了廉洁的动机,其廉洁的收益越大,他为政清廉的可能性就越大.这就是产生腐败或激励廉洁的微观机制.

审计部门本来是审计别人违规违法的,是遏制腐败的重要屏障.但现在我们不少的审计部门已经成了违规违法的“急先锋”,腐败的“保护伞’.通过以上分析我们可以看出经济学中的一些理论较好地解释了审计腐败问题,这为我们进一步从根本上提出解决的措施提供了基础.

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