本站原创作者简介：黄蜜（1989-）,男,汉族,湖南长沙,湘潭大学公共管理学院行政管理研究生,研究方向：行政管理理论与实践.
摘 要：本文通过分析公平正义与制度的关系,针对我国基本公共服务不公问题,运用质量管理方法,设计公正的基本公共服务质量管理制度.
关 键 词：公平正义；制度；质量管理；基本公共服务
一、公平正义是基本公共服务制度的应有之意
(一)公平正义的内涵
法国启蒙思想家卢梭指出“公意永远是公正的,而且永远以公共利益为依归”[1].罗尔斯认为,“公平即正义”“正义总是意味着某种平等”[2],并提出了差异原则和机会平等原则：“社会的和经济的不平等应这样安排,使它们①在与正义的储存原则一致的情况下适合于最少受惠者的最大利益；并且②依系于地位和职务向所有人开放.”[3]这个原则着重于解决分配平等问题,以来保障处于社会底层的弱势群体的利益.后来罗尔斯强调社会的制度安排应当优先考虑社会底层最弱势群体的生活状况,以便使该社会制度安排产生最有利于社会最不利者的实际效果,从而最大限度地实现普遍的社会公平正义.[4]我们认为基本公共服务的公平正义是以维护公共利益为根本目的,通过合理的基本公共服务制度,逐渐缩小地区、城乡和人群之间基本公共服务的差距,全民共享经济社会发展成果.
(二)公平正义与制度的关系分析
诺斯认为“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和道德规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为.”[5]他形指出制度是一种“游戏规则”,目的在于规范社会成员之间的关系,并指出制度是由非正式约束、正式约束和实施机制组成.我们认为制度是社会的游戏规则,是规范和调整人们行为的规则总和.
1、公平正义是制度设计的根本依据.制度设计的目的在于规范人们的行为,保证社会良序运转.社会中无数不同利益的个体之间的利益冲突需要一种合适的制度来分配,以维护社会稳定.此外制度的设计要准确把握公平正义在不同时期和不同领域的涵义.
2、制度是实现公平正义的根本保障.制度规定了社会成员的权利与义务.“正义的主要问题是社会的基本结构,或更准确地说,是社会的主要制度分配基本权利和义务,决定由社会合作产生的利益之划分的方式.”[6]制度赋予社会成员基本社会权利,这就能保障他们拥有基本平等的发展起点.制度能够引导社会价值取向.制度通过制定公平正义的社会游戏规则,奖励规范行为,惩罚违规行为.制度整合人们的心理,形成共同的价值观,使公平正义价值观深入人心.制度能有效地分配社会资源.首先,制度对现有社会资源初次分配,保障社会成员公平发展起点.其次,对创造社会财富的过程中的资源再分配,保障弱势群体的利益.基本公共服务的公平正义是社会公平正义的核心内容,然而,我国基本公共服务的公正现状不容乐观,存在严重不公平问题,我们必须建立公正的基本公共服务质量管理制度.
二、基于公平正义的基本公共服务质量管理制度
20世纪80年代末,质量管理引入公共部门,用来提高公共服务质量,并成为公共管理趋势.ISO认为质量管理是“组织在质量方面指挥和控制组织的协调的活动,通常包括制定质量方针和质量目标以及质量策划、质量控制、质量保证和质量改进等活动”[7].
基本公共服务质量管理原则1、以公众为导向.公平正义的基本公共服务质量管理以实现和维护公共利益为归依.政府部门要鼓励公众表达利益需求,了切实维护公众利益.根据罗尔斯的差别原则,维护弱势群体的利益是促进社会公平正义最重要的内容,应首先考虑弱势群体的服务需求.
2.全员参与.罗尔斯的公平原则中,机会平等原则优先于差别原则,原因在于政治领域的权利是实现公民在经济领域利益的基础.参与权是公众基本公共服务利益需求得到满足的重要条件,为人们提供平等发展机会.政府部门须保障公众参与权,鼓励公众参与.另外,各级人员是组织之本,要重视领导作用,鼓励全体人员参与.
3.明确职责与权限.基本公共服务质量管理制度的公正性,体现其在质量管理活动中明确合理的职责与权限划分.划分职责与权限也就是分配质量管理活动的权利与义务,根据管理需要,合理规定质量管理中的职责,同时,还要明确各个员工的职责和权限.
4.持续改进.持续改进是维护和实现公平正义的有效手段.政府部门面临的环境比较复杂,在政策执行过程中,由于信息沟通不畅,得到不同的服务质量结果或与质量目标存在偏差.所以,必须对质量结果进行改进,保证服务的公平性.此外,要根据变化的服务需求,不断改进质量管理标准.
基本公共服务质量管理总体规划设计（1）.统一思想,培训宣传
服务部门全体员工,尤其是领导者,要对质量管理理论有明确认识,遵循公平正义的质量管理原则.领导者要起到模范作用,深刻领会质量管理精髓.全体员工学习先进质量管理理论与方法,与实际工作联系起来.
（2）.收集需求信息,制定质量方针目标
收集公众需求信息,了解公众需求,是制定基本公共服务质量管理方案的前提.因此,政府部门须加强与公众之间的沟通,了解社会底层公众的需求.质量管理方针目标的制定,要以公平正义思想为指导.质量管理方针以公平正义质量管理原则为基础.质量目标的制定以质量方针为依据,应具有可操作性和可行性.
1.确定服务实现过程,明确职责
政府部门应根据实际情况,确定基本公共服务所需全部过程,以及过程之间的相互关系,根据具体职责配备相应资源.同时,根据标准对各个过程进行监督、评价和分析,以保证服务结果符合标准.最后,根据评价和分析的结果对基本公共服务质量结果进行持续改进.
2.基本公共服务实现的具体安排
在我国,政府部门是基本公共服务的主要提供者,公共服务实现经过以下过程：（1）政府部门分析公众需求,评估服务能力,制定总的方针目标,对基本公共服务工作总体布局；授权下级,配备活动所需资源；（2）具体公共服务部门,如社会保障部门、医疗卫生部门,根据政府部门的总体布局,对本领域的质量管理工作进行规划；（3）具体服务单位,如医院、学校等,执行本领域服务任务；（4）一线员工依标准,直接向公众提供服务,如医生、老师等向公众提供面对面的服务.
3.基本公共服务的监督与评估
政府部门虽是基本公共服务的监督和评价主体,但政府部门也需拓展参与渠道,鼓励公众参与.通过内外结合的监督评估方式,保证基本公共服务的公平性.社会公众监督可通过社会群众组织和政府部门设立的反馈机构,实现监督.提高公务信息的透明度,是确保社会公众监督效果的前提.在政府部门内部建立服务监督机构,保证它的相对独立性.评估应以公众满意度为首要内容,注重对公众公平感的调查,调查可通过问卷调查、与公众直接沟通等方式进行.
4.基本公共服务质量持续改进
实现基本公共服务质量的持续改进,必须要以群众需求为客观依据.按照统一标准,提供公平的基本公共服务.随着生活水平提高,基本公共服务标准也要相应提高.实现基本公共服务持续改进,要本着全员参与原则.首先,必须重视领导的作用.领导者要树立质量改进的意识,提供相应的资源.其次,必须提高下级人员的参与积极性.（作者单位：湘潭大学公共管理学院）
[3][6][美]约翰罗尔斯：《正义论》,何怀宏等译[M].北京：中国社会科学出版社,1988.48-61.
[4]万俊人.罗尔斯的政治哲学遗产（上）[J].马克思主义与现实,2006（1）.
[5][美]道格拉斯C诺斯著,陈郁、罗华平等译.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店,1994,225-226.
[7]中国认证人员国家注册委员会.质量管理体系国家注册审核员预备知识培训教程[M].天津：天津社会科学院出版社,2001.61.