本站原创导读：城市管理作为一种范式化的公共服务,随着各国社会阶段的推演、转换,经济发展周期变迁,不断呈现的迷失与无奈.为此,必须构建可持续视野下城市管理市场化更为适合的长效运作机制,以更好地回归基于平等、公正、科学和法理的公共理性,重塑包括政府、市场,乃至非政府组织、公民等多方参与、多元协同的体制.
城市管理作为一种范式化的公共服务,不仅有过计划体制下的行政命令、传统模式下的政府包揽、一股独大化的国有垄断,也有过全民共享的资源均等、完全竞争的市场范式、难以为继的过度福利.而所有这一切,随着各国社会阶段的推演、转换,经济发展周期变迁,曾经适合的错位了、已经肯定的否定了、希望持续的中断了.在不断呈现的迷失与无奈中,也许人们应更好地回归基于平等、公正、科学和法理的公共理性,重塑包括政府、市场,乃至非政府组织、公民等多方参与、多元协同的体制,构建可持续视野下城市管理市场化更为适合的长效运作机制.
一、城市管理市场化长效运作的基本理念
(一)三个前提三个“适”
城市管理市场化长效运作的优化,须具备三个方面的基本前提：一是公众不断增长的公共服务的需求；二是政府努力实施的公共服务的满足；三是市场利益驱使的公共服务的提供.同时,又要考虑三个“适”,即：公众需求的适当、政府满足的适应、市场提供的适合.城市管理市场化只有有需求、能满足、可提供,才能形成科学的循环链,才可能持续运作,才具有长期效应.
(二)发挥三方独特优势
城市管理市场化长效运作的优化,应充分发挥三个方面的独特优势：一是政府的权威公信、财政支撑、法度规范优势；二是市场的运营高效、多元竞争、制约平衡优势；三是社会的个体诉求、公众监督、本能制约优势.
(三)防止三种可能失灵
城市管理市场化长效运作的优化,要努力防止三个方面的可能失灵：一是规范缺位和管控越位的政府失灵；二是质量失范和失控的市场失灵；三是诉求过度和监督过失的社会失灵.
(四)实行三大有效制衡
城市管理市场化长效运作的优化,要切实实行三个方面的有效制衡：一是人大质询、横向钳制、社会听证对政府的制衡；二是政府依法、行业自律、保险监督对市场的制衡；三是市场诚信、公民自律、法制威慑对社会的制衡.
二、城市管理市场化长效运作的目的意义
(一)城市管理市场化长效运作的目的
“十二五”期间,我国城市将要实现基本建立法制健全、体制协调、机制适合、结构科学、有序高效、市民参与的现代化管理框架的目标.与之相适应,研究和探讨城市管理市场化运作的长效机制、新颖模式成为必须,包括适合长远发展需要的城市管理市场化运作的先进理念、顶层设计、运作模式、长效机制和实施策略.
实现城市管理市场化长效运作的目的在于：使城市管理在管控上更加精准、在运作上更加高效、在保障上更加有力、在覆盖上更加全面、在法理上更加规范、在惠民上更加直接、在效益上更加凸显；同时,也是为了不断完善政府、社会和市民协同治理的城市管理新格局,在提高城市管理绩、能、效的基础上,使政府职能不少、工作效率不低、服务质量不差、整体保障不弱、运行权利不腐、各类收费不滥、社会公平不失、公益补贴不缺.
(二)城市管理市场化长效运作的意义
城市管理市场化长效运作的意义有三：一是有利于在满足市民需求、保证质量安全、维护公平正义的前提下,实现城市管理的低耗、高效、快速、精准、全覆盖、可持续；二是有利于充分发挥市场基础性资源配置作用,进一步开放城市管理的作业市场、运营市场、监督市场、保障市场；三是有利于不断完善政府购买服务、特许经营、转移支付,以及社会配套保险、行业协调制约、全民参与监督等的管理模式,真正使城市管理市场化长效运作有章法、有平台、有动力、有成效.
三、城市管理市场化长效运作的目标原则
(一)城市管理市场化长效运作的目标
城市管理市场化长效运作的目标可以从五个方面去把握：
其一,在总体方向上：从过去的项目审批、分别运作、独立结算,向体制固化完善、机制多样优化、措施分类细化,以及动态监控、常态运行、可续实施、有效操控、全面保障转变.
其二,在目标导向上：从单纯的减轻政府负担、追求经济效益,转向大市政公共服务的质量、效率、效益、精准并举.
其三,在运作载体上：从一般的作业、运营市场化,向作业、运营、监督、保障一体化、制约化、支撑化转变.
其四,在运作模式上：从局部的尚不完善的政府购买服务、特许经营、转移支付,向社会配套保险、行业协调制约、全民参与监督方面拓展.
其五,在运作机制上：从传统的绩效挂钩、利润分成、奖勤罚懒型,向接轨国际、有力强效的股权调控、公众评价、保险反制、业外监察型转变.
其六,在管治体制上：由决策、执行、监督的大行业一体化,向三分化转变,即：政府主管部门决策、市场主体操作实施（政府附加必要的财税补贴、政策调控）、政府监管部门监管、行业组织自律监管、社会保险保障反制、社会公众自觉监督.
(二)城市管理市场化长效运作的原则
城市管理市场化长效运作不是为了推卸政府的责任、放任市场的失序,相反,是为了更好地承担作为公共服务提供主体的政府的责任,更有效、更低耗、更有序、更规范、更可持续地推进和监督、保障全社会的人本化服务.为了实现这样的目标,真正做到长效运作,应遵循以下三方面原则：
1.责任、服务与人本原则
作为城市管理的主体,政府过去、现在和将来,始终应该是公共管理的第一提供者和终极责任人,始终是城市公共服务的主要发包方和首席监管人.因此,无论是直接提供还是委托市场提供服务,政府的责任不可以也不应该推卸、弱化和逃避,相反,越是非政府直接提供的公共服务政府越应该注意防止失责.
作为各类税负的征管方,政府的一切管理都应以大多数纳税人合理诉求的满足为第一目标,从这个意义上说政府的管理本质上应该是公仆对主人的服务.因此,它不能也不应该是主谓式的命令、指挥式的驱使,而只能是平等化的商洽、契约化的兑现、责任化的保障.尤其是非政府直接提供的公共服务,政府更应该关注其提供的质量,以保障被服务方的利益.
作为公共服务的提供方,政府的一切管理本质上都是为人的服务,都是从为大多数人服务出发,以大多数人利益的最大化为最终归宿.因此,城市管理必须以被管理者为本,尤其是非政府直接提供的公共服务,政府更应该关注其是否以被管理者的合理诉求为本、以大多数人合法利益的按约兑现为目标.
2.效率、效益与成本原则
城市管理市场化长效运作,目的是减少非市场化的政府失灵,提高管理的效率、效益,降低管理的成本,为此,应该遵循以下原则：
一是效率原则,即：通过城市管理的市场化运作,规避垄断带来的主体惰性,激发市场规制下的企业活性,培育社会和谐德制下的公共理性,寻求公共服务市场供给主体的动力最大化、动力内生化和动力自觉化.
二是效益原则,即：通过城市管理的市场化运作,消除单一主体导致的大锅饭,及其派生的无竞争、弱动力、低效益,激发多主体竞合的市场活力,实行多主体市场下的优胜劣汰,寻求公共服务市场供给主体的综合绩效优势,进而从根本上提高城市管理的社会和经济效益.
三是成本原则,即：通过城市管理的市场化运作,消除大包大揽体制下的成本无限化,发挥量入为出市场法则的导向作用,实现各类公共服务的市场化竞标,在保证公共服务社会效益最大化的同时,实现公共服务成本支付的最小化.
3、监督、保障与可续原则
任何供给,缺乏必要的监督、应有的保障和持续的可能,都将成为一句空话,而作为城市管理的公共服务,更将产生诸如无序、缺失甚至危害公民的恶果.因此,要保障城市公共服务的有序、优质、持续,必须遵循以下原则：
一是监督原则,即：通过城市管理的市场化运作,打破公共服务提供中单一主体的缺乏制约、不受监督的体制格局,激发包括市场法则、社会公众、第三方独立主体监督与制约的公共理性,使公共服务更透明、更规范、更优质.
二是保障原则,即：通过城市管理的市场化运作,改变公共服务提供中单一主体有力不出、力不从心的双重悖论,以市场化监督保证公共服务有力必出,以市场化招揽保证公共服务多元提供,以市场化比选保证公共服务规范优质.
三是持续原则,即：通过城市管理的市场化运作,消除公共服务提供中单一主体因急功近利而导致的代际断层现象,发挥市场机制的造血和持续激励作用,以政策扶持鼓励公共服务长期提供,以期权优惠吸引公共服务民间投资,以盈亏互补建构公共服务造血功能.
四、城市管理市场化长效运作的范畴方式
(一)城市管理市场化长效运作的基本范畴
城市管理的范畴很广,能够通过市场化长效运作完成的主要有：城市功能发挥、基础设施维护、市民生存保障等方面的政府购买服务、特许经营、转移支付、公益补偿、监督奖励、强制保险等等.其中,应该而且可以市场化的必须全部市场化,以弥补政府失灵的缺陷；应该而且必须公益化的必须由政府提供完全、均等的公共服务；不能完全市场化的则应选择其中可市场化的部分实行半市场化运作,包括公共领域中的政府市场化补贴委托、社会与市场从事的经营特许、补贴性服务购买、指定式担保、奖励性公众参与、非政府志愿补贴、半盈利招标从业等等.
(二)城市管理市场化长效运作的优化方式
综合国内外城市管理市场化运作的前卫理念与成功经验,城市管理市场化长效运作有九个方面的方式可供选择性优化,具体包括：
1.提高公共服务的准入门槛
以立法、定规的制度化形式,对城市公共服务的提供方式、范畴、质量、成本作出更严格、更高标准的规定,促使一部分质量差、效率低、成本高、不规范的公共服务提供者（哪怕是国有的、原政府直管的企事业机构）退出市场.
2.开放公共服务的垄断市场
遵循价值规律、市场法则,运用需求、质量、成本导向原则,吸引更多规范、高效、有规模、重质量、讲信誉的市场主体（包括民营、国境外的企业）,参与城市公共服务市场化提供的规范化角逐.
3.实行公共服务的税负调控
以更科学、严谨的税收规制,压缩高收益公共服务市场的利润空间,或减免低收益公共服务的市场化利税,切实降低公共服务的市场,有效减轻国民分享公共服务的经济负担.
4.优化公共服务的拨款补贴放贷
通过政府有计划、与时俱进的拨款,吸引更多市场主体参与纯粹公益的城市公共服务的市场化提供；通过财政按比例、分门别类的补贴,吸引更多市场主体参与长期的微利型公共服务的市场化提供；通过政府差别化的低息或无息贷款,吸引更多市场主体参与短期的无利型公共服务的提供.
5.创新公共服务的保险担保购买
通过政府对项目的补贴或对项目实行市场化投保,使参与高风险公共服务提供的市场主体,消除对项目风险的后顾之忧,转移项目风险的赔偿支付；通过政府或指定有资质、有实力的市场主体的担保,为需要进行公共服务贷款的非规模型市场主体提供实力支撑；通过政府有针对的购买服务,为进行纯公益公共服务的市场主体提供货币化的补偿；通过为公共服务项目引入市场保险,充分利用保险公司责任赔付的反制机制（优质赚、劣质赔）,发挥其减赔、免赔、获利的内在动力,强化对公共服务保质、保量、按时提供的体外、自发的本能性监管,从而提高公共服务的持久、整体的质量.
6.规范公共服务的特许公营合营
通过政府权威、科学的议标式特许委托,为提供垄断性公共服务的优质市场主体构筑阻止不良外来竞争入侵的市场壁垒；通过政府直接管控的有实力、讲公信的公有企业直接提供关乎国计民生的公共服务,提高公共服务承诺、兑现的保障度和公平性；通过公共、私有市场主体的股份化合作,实现市场利益与服务公权的双向、双重制控,减少市场或政府的单边失灵,提高公共服务的效率、效益和质量.
7.完备公共服务的悬赏奖惩赠与
通过政府依法、依规和依照特殊决议的一次性悬赏,吸引更多的市场主体或社会个人,为某项独特或临时但又非常急迫的公共服务进行必要、有时甚至是高危的付出；通过政府制度化、显性化的奖励,吸引更多的市场主体或社会个人减少不必要的公共服务需求（如过度的水、电、煤、车等的消费）,并对不规范、不达标的公共服务进行有效的制约；通过政府公开化、告知性的惩戒,引导和迫使更多的市场主体或社会个人,杜绝不应该的公共危害的外溢；通过政府或社会志愿的捐助、赠与,满足社会特殊人群（弱势、伤残、其他困难者）公共补偿性服务的需要.
8、拓展公共服务的政策金融技术
通过政府政策导向的调整,督促提供公共服务的市场主体,因慑于政策从严而更趋规范、更加高效、更大产出,因鉴于新的政策优惠而更热心于拓展、深化、完善服务；通过政府公共服务手段的金融化衍生,吸引更多的市场主体以股权、债券、物权等形式参与公共服务的金融化提供和支付转移；通过政府提供必要、可能和独特的技术支撑,提高市场主体公共服务的整体质量.
9、严格公共服务的监督保障评估
通过政府体内制度、体外第三方（专设行业外政府系列以及独立的民间监督机构）和社会公众的三重监督,确保公共服务高效、优质、及时地提供,确保公共权力不滥用、不寻租、不腐败；通过政策、资金、公共服务提供者的三重保障,确保公共服务足够、始终、完全提供；通过被服务者自身、社会公众、专业机构的三重动态评估、后评估与制度化反馈,确保公共服务动态纠错、不断完善、始终达标.
责任编辑：王缙