本站原创旧条例废除后的新问题
报载,广东省人大常委会的部分委员对废止收容遣送后的社会治安管理表示了极大关注,有委员甚至认为,废止收容遣送,改为救助管理,弱化了社会管理,社会治安出现反复,工作一时也有些无所适从.他们对收容废止后社会治安状况出现的复杂情况表示担忧.还是广东,几乎在沈阳市宣布取消暂住证的同时,广东省人大常委会7月25日通过了修改后的《广东省流动人员管理条例》,该条例明确规定,流动人员在广东要继续申领暂住证.有资料显示,广东省会广州近年来每年抓获的犯罪嫌疑人中,近八成是外来流动人员；在抓获的外来流动人员中,又有九成以上落网前在出租屋落脚.据统计,仅2001年,广州登记在册暂住半年以上的外来人口就达到260万,可以想象,目前广州实际的外来人员会有多少.因此,如果取消暂住证,带给广州的人口管理和治安管理压力要远比只有50万流动人员的沈阳大得多.面对流动人员的实际情况,广州坚持过去行之有效的管理办法,继续保留暂住证制度,这无疑是加强社会管理的一种选择.我们无须比较广州和沈阳做法的优劣,毕竟市情不同,基础不同,导致管理方法的不同势所难免,并不是像某些媒体评论所说的要归于观念和思维方式的转变.
城市流动人员管理是一大难题,一旦管理不善,城市卫生、社会治安等问题便随之而来.据统计,目前我国至少有1．2亿流动人员,其中农民工9400多万,跨省流动的4200多万.随着市场经济的发展,随着农村城市化进程的加快,农村人口向城市流动,经济欠发达地区人员向经济发达地区流动,这是必然趋势.废止收容遣送制度是社会进步的必然要求,政策调整决不会到此为止,甚至力度还会不断加大,这也是大势所趋.因此,搞好城市管理特别是治安管理,只能向管理要出路,外来流动人员越增加,管理的力度就越要加大.从社会管理的层面看,全世界发达国家或地区对不发达国家或地区,在劳动力或人口的流转管理上都有非常严格的管理措施.在一个区域内或在一个城市中如何管理好流动人员,我们这方面的政策相对不完善,而地域条件和区域经济社会发展的差异,又制约了一些全国性统一措施的出台.近年来在推行户籍管理制度改革的进程中,我们往往可以看到有关的政策规定,列明某些大城市可根据实际情况来确定其自身的政策措施,这也是考虑到城市发展中的个性差异.以广州为例,据清华大学等有关单位的专题研究成果表明,如果目前行政区域不作调整,按城市可持续发展的要求,广州城市发展的最佳人口容量是1300万人左右.按照第四次全国人口普查的结果,2000年广州的常住人口已达到1015万人.也就是说,如果不采取适当控制措施,广州的常住人口很有可能突破城市最佳人口容量,对城市的发展造成巨大影响,城市发展中的通病将更为明显.在2003年的春运期间,广州运输的客流量达到1800万人次,流动人员数量之多可想见.孙志刚事件发生在广州,虽然有偶然因素,但其中一个深层次的原因,说明在流动人员管理中还有不少薄弱环节.随着改革深化和利益格局的调整,各种矛盾还会显现出来,影响到城市发展中流动人员的管理,影响到社会的稳定.在目前情况下,对流动人员管理不可能有一个全国统一性的规定,而只能在一个大的法律法规框架下,由各地根据实际情况去探索,逐步形成具有地方特色的管理办法.
社会治安如何平衡
第一,要努力营造文明法治的社会环境.对城市来说,依法治市,核心是法治,它要求法律、法规在城市的政治、经济、文化、社会事务等各个方面都得以普遍施行,城市的建设与管理的各个环节、社会生活的广泛领域都在法制化、规范化的轨道上运行,才算是进入法治社会.这是一场深刻的变革,需要长期努力.目前国务院虽然颁布并实施了《救助管理办法》,但在具体操作中已经产生了许多以前未曾预料到的困难和问题,比如广州市救助管理站自8月1日运行1个月来,已经救助和临时救济691人,救助者有97％不是救助对象.在一般市民和老百姓看来,难以分清救助和“临时救济”的区别,以至救助站各种困难群众纷纷上门,重病被偷被抢都来要求救助,一些救助站成了“托儿所”.解决这些问题,需要一个不断实践和探索的过程.当前在城市社会管理中存在的问题,在某种程度上也说明我们有关部门花了很多精力去做不该做,并且做不好的事,真正要做的事却没有去做.按照《立法法》的规定,我国不少城市都有地方立法权,地方立法要坚持以经济建设为中心,以城市管理为重点,着力构建与国家法律法规相适应的地方法规体系,为加强流动人口管理打下良好的基础,切实做到依法治理.
第二,要在执法思想观念上进行一场革命.对政法部门和各行政执法部门来说,推进严格执法、公正执法、文明执法是一项长期而紧迫的任务,在当前计划经济向市场经济加快转轨的过程中,经济基础、上层建筑诸多领域的深层次矛盾比较集中地暴露出来,许多问题迫切需要用法律的手段解决.近年来,外来流动人员的素质正在逐步提高,他们对法律知识的掌握、对自身权益的维护意识不断增强,社会舆论监督的力度也进一步加大,全社会对严格执法、公正执法、文明执法的要求也越来越高.另一方面,由于历史的原因,过去一直强调等政法机关的职能,忽视了其服务职能和人权保障职能,形成了这些部门的特权思想,如“重打击,轻保护”、“重管理,轻服务”、“重实体,轻程序”、“重尽快破案,轻依法办案”等等.这些东西根深蒂固,影响久远.少数人动辄以“我就是法”自居,法制意识不强.有些执法人员程序意识淡薄,个别人至今还认为,“程序只是形式”；“实体错了才是真错,程序错了可以改过来”,没有认识到程序错了,同样是违法.因此,推进社会主义与法制建设,是一个长期渐进的过程,不论是普通公民,还是执法人员,提高素质、崇尚文明还有许多事情要做.我们的各级政府和有关部门,要正视社会发展的变化和文明法治社会提出的要求,站在时展的高度,自觉从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来,坚持立党为公,执法为民,牢固树立执法为民的思想,以与时俱进的精神推进社会管理工作.老办法不能用了,必须转变传统思维,努力寻求对策,把该管的管起来,只要是依法依规执法,就应放开手脚,理直气壮大胆执法,以适应形势发展的需要.
第三,要不断创新流动人员的管理方式.孙志刚事件发生后,对广州有关方面的冲击是不言而喻的,个别干警甚至错误地认为,“主动干是找死,不干是等死,与其找死不如等死”.执法队伍中一些责任心不强的人及“懒汉”也以此为借口,放松社会管理工作.无庸讳言,取消收容遣送制度,规范行政执法行为,会给流动人员管理和社会治安管理带来一些潜在压力.关键是怎样看待和解决这一问题,收容遣送制度的取消对我们的管理水平和应变能力提出了新考验,一些治安问题的深层次原因往往是管理问题.孙志刚事件的发生,正是一些人工作不负责任,“不作为”到“乱作为”的结果,不能把制度上的一些变化作为推诿责任的借口.当前,各地都在不断探索对流动人员新的管理办法和制度,如广州市就提出了废止收容遣送制度后,管好外来人员不如管理出租屋的工作思路,逐步转变工作重点,加强对出租屋的管理,以弥补政策调整过程中对外来流动人员合理管理问题上的空档.目前广州地区共有登记在册的出租屋20多万栋、46万多间,如果从出租屋可供居住和生活容量来考虑,出租屋可容纳的非户籍人员数量巨大,这对广州的社会管理和社会治安管理带来的压力是可想而知的.实际上,目前国家对加强出租屋管理的法律法规相对比较完善,关键是落实职责,明确统一的管理主体,不要多头管理,改变有利益大家争着管,没有利益大家都不管的状况.要按照“重心下移、立足基层”的原则,积极探索、房管、工商、建设、市政、消防、综治等职能部门加强对出租屋管理的具体办法,充分发挥属地管理、综合执法的作用,提高管理水平,促使出租屋和流动人员管理尽快实现规范化、制度化、法制化.在继续加大外来人员管理的同时,还要注意保护外来人员的合法权益.对城市生活无着的流浪乞讨人员这样的特殊群体,还需要完善社会救助制度,为他们提供临时的最基本的生活保障.同时,废止收容遣送制度,实施新的使用办法,对干警执法也有了不少新的规定,有关执法部门要根据新的精神,以变应变,将加强流动人员管理,维护社会治安和维护公民正当利益的工作落到实处.总之,要充分发挥政府、社会组织、市民、流动人员等多方面的积极性,逐步形成以政府管理为调控、社会组织为指导、市民和流动人员共同参与的社会管理新机制,以管理促发展,使流动人员管理更好地适应形势发展和经济社会发展的需要.