危机管理的公众参与

摘 要 ：灾后恢复重建,始终坚持一切相信群众,一切依靠群众,充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性、创造性.这段话充分说明了公众在突发性危机管理和灾后重建中的重要作用.本文将具体分析危机管理中遇到的问题,并提出具有现实意义的解决方法.

关 键 词 ：危机管理　公众参与 自然灾害

在《在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》中指出：坚持依靠群众,充分发挥灾区群众在恢复重建中的主体作用.灾后恢复重建,始终坚持一切相信群众,一切依靠群众,充分发挥灾区广大干部群众的积极性、主动性、创造性.这段话充分说明了公众在突发性危机管理和灾后重建中的重要作用.

1　现阶段公众参与突发性危机管理存在的问题

1.1公众参与公共危机管理的权利与责任缺乏明确规定

我国制定了《汶川地震灾后恢复重建条例》,颁布了《自然灾害救助条例》,修订了《中华人民共和国防震减灾法》,还制定和完善了一大批救灾和灾后重建工作规范与管理办法,但是总体上来法律制度正处于建立及完善的初级阶段.《中华人民共和国突发公共事件应对法》只是规定：公民有义务协助、配合或参加应急处置工作,有关公民不依法服从行政机关的统一指挥和协调或者不配合行政机关依法采取的措施的,将承担相应的法律责任.而公众如何有序参与政府危机管理则未作程序性的细致规定,将承担哪些法律责任也没有具体规定.在法律上缺乏公众参与政府危机管理的规定,使得公众和各种社会组织的参与不被政府危机管理部门所重视,因而公众有序参与作为政府危机管理过程中一个必不可少的步骤无法得到保证,以致在实际的政府危机管理过程中成为一种可有可无的随意性安排.

1.2主体地位缺失

指出：坚持依靠群众,充分发挥灾区群众在恢复重建中的主体作用.自然灾害危机管理作为公共管理本质上是公众授权政府对发生自然灾害后进行危机管理决策的过程,因此公众理所当然地享有自然灾害管理和重建政策的主体地位.然而,由于在我国自然灾害的管理和重建是由政府组织的,所以公众参与的途径受限于政府的意志.政府往往忽略公众的需求和偏好与利益诉求,公众参与的主体地位变为客体地位,这往往使政府名义上提供的灾后重建成果,成为政府的政绩工程和形象工程的表征物,而政府提供的公共服务和公共产品无法满足公众的真正需要.

1.3公众危机意识淡薄,主动参与意识不够

整个社会的全民危机意识是决定国家危机管理能力的重要因素.当前,我国全民的危机管理意识还比较淡薄,危机防范和应对技能低下,社会整体的抗逆水平和自我救助能力差.同时,参与政府危机管理的主动性和自觉性也不高,在参与政府危机管理过程中缺乏责任心和主人翁精神.在抗击汶川地震的过程中,一部分公众主动参与意识不够,参与带有动员色彩和从属性特征,也就是一些参与主体以被动方式卷入社会运动,其参与动机是受到他人的命令、动员、暗示乃至强制等形成的.

1.4公众参与的组织基础薄弱,参与渠道不够畅通

公众参与的组织基础是指：有序且有效的公众参与是通过各种社会团体和组织而不是以个人方式表达利益诉求,在政府危机管理中发挥一定的作用.目前我国也有一部分公益性的民间组织,在政府的领导和带动下开展各种形式的活动,在危机处理过程中起到辅助和补充作用.但总体而言,参与其中的民间组织数量不多,能量有限,至今还发育不全.一些专业性社会组织大多是自上而下的官办社会团体,行政色彩过浓,缺乏民间组织固有的灵活性与创新性,大多数无所作为,更谈不上能完全自由、合法地协助政府参与危机管理.在2008年春的雪灾前后中华慈善总会为雪灾筹款8000余万元,许多NGO也志愿参与政府的救灾决策,但却因发育空间与经费长期严重不足,难以展开义工培训与援助项目,从而无法主动灵活地开展工作,阻碍了其积极作用的发挥.

1.5公众参与能力跟不上时代要求

公众必须具备一定的应对危机的能力,才能有效的参与危机管理.当前我国社会处于危机频发的时期,公众在政府危机管理中的参与能力仍然跟不上时代要求.首先,表现在心理素质差,容易采取一些非理性行为.当危机来临时,会产生紧张、恐慌的心理,盲目采取一些非理性行为.在“非典”期间,可以听到许多不利于政府的谣言,也可以看到很多群众游行、,甚至和政府产生对质、冲突.这种非理性行为的采取,不仅不能有效的应对危机,而且会加重危机.

其次,表现在公众实际应对危机的能力缺乏.危机发生后,在政府危机处理的有关部门人员到达现场之前,公众有组织的自救行为往往能减少危机带来的损失.在2008年的汶川大地震中,有相当一部分群众由于缺乏应对的必要技能和素质,惶恐逃生,最后导致人员踩踏出现伤亡.很多救援者也缺少相应的设备和知识,盲目冲进灾区,结果发挥不了应有的作用,造成很大的人员浪费.这说明我国公众在危机状态下的自救互救能力都不能令人满意.

2　完善中国公众参与政府危机管理的对策

2.1健全危机管理的法规体系,为公众参与提供完备的法律保障

在《汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》指出：坚持依法重建,注重灾害应急管理和灾后重建的制度建设.

在现代法制社会中,加强对政府危机管理的理论研究和制度建设,首先要从法治原则的要求出发,将政府危机管理严格地限制在法治行政的范围之内来加以讨论.要改善我国公民的参与现状,大力提升我国公民的参与水平,必须要有强有力的法律法规作保证,这就要求我们要建立和完善公民危机参与的法律法规.明确规定信息公开和公众参与制度.在一些具体活动如调查评估、重建规划中明确规定信息公开和公众参与制度,确保应对工作的公开透明,并有效的回应公众的需求.

2.2切实运用治理理念改造政府,明白公众参与是政府有效治理社会事务的有效途径

要促成政府与公众的紧密合作共同面对危机事件,首先需要运用治理理念来改造政府,抛弃过去的“全能型”政府管理模式,政府不再扮演凌驾于社会之上的角色,把公众当作是与自己共同治理社会的合作者、伙伴.这是因为,在面对危机时,政府与公众都处于一种极度紧张之中,特别是民众有着更多的脆弱性.同一种心理状态与现实环境更容易形成一种心理契约,形成共患难的合作心理,这就需要政府把公民众作为共同面对危机的重要力量,吸纳公民参与进来,这样也有利于公民心理的稳定与信心的提升.

公众参与政府危机管理是政治发展的现实需求,是政府角色转变的结果,是“一切权利属于人民”的充分体现.将公民和社会组织纳入政府危机管理体系,建立政府与社会组织的合作机制,不仅能够激发公众参与的积极性和主动性,而且在公共管理遭遇危机时,还能够通过民间组织来有效地整合社会力量,增强其成员对危机风险的理解,在公共危机的处理和公共事务的管理中增加公民对公共政策的参与和认同,增强公民与政府之间的互信,提高政府管理的效益.

2.3培养公众应对危机的实践能力,提高公民危机参与的理性程度

公民必须具备一定的危机意识和应对危机的能力,才能有效参与危机管理.提高公众参与危机管理的能力,要从两方面入手.一方面要加强危机教育,另一方面要进行危机演练.经常有针对性地进行危机教育和演练,不仅可以提高公民应对危机的心里承受能力,提高公民应对危机的操作能力,还可以使公民积极配合危机发生期间的危机处理工作,促使公民成为理性的参与型公民.可以将每年5月12日定为全国防灾日,长效进行公共安全教育和训练,各地政府根据当地所面临的主要灾害的类型组织公众进行应急演练：学校集中进行公共安全知识的教育；公共媒体集中进行防灾减灾的公益性宣传；政府有关部门将一年来防灾减灾工作的情况形成报告并向社会公开.同时,对日常应急宣教、培训与演练做出更加细致和更具强制性的规定,以此增强公众面对突发事件时的应变能力和自救、他救能力.

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结语

公众积极有效地参与政府危机管理不仅是提升政府与公众应对突发危机事件能力的必然需要,也是推进我国责任型政府和服务型政府建设的题中应有之义.要积极探索公众参与机制、创新公众参与路径,以推进公众参与政府危机管理体系的建设.