本站原创财政部与央行两个具有不同政策目标的部门若合作,能否奏出悦耳的和弦?
为了获取投资收益最大化,国库或将堂而皇之登上市场化运作前台.
财政部官员近日表示：“近期,会考虑逐步把一些国库存放到商业银行,央行保留部分资金以满足应急支出的需要.”这意味着,国库资金管理将改革现行的财政资金单一存在央行的模式,进一步引入市场机制,以安全性、流动性和收益性相统一为原则.
所谓“国库”,即指负责保管和出纳国家预算资金的机构,它担负着国家预算资金的收纳和支拨、反映并监督国家预算执行情况的重要任务.目前中国分别设立国库、地方国库两个机构；前者实行业务上垂直领导的管理体制,后者则实行央行与地方政府双重领导的体制.
此次拟将国库存入商业银行,是国库管理改革的一个重要组成部分,改革范围仅限于国库.
改革动因
自上世纪50年代以来,中国的财政资金一直存在中国人民银行,实行“委托国库制”；即国家与财政部门不单独设立国库机构,而由央行.但是在财政一方,这种并无收益可言.
2003年以前,由于国库对财政存款不计付利息,国库拖延地方财政正常拨款、违规利用闲置库底资金牟利的现象时有发生,财政部门对此多有不满.而一些预算单位设法将国库资金套出、一些地方政府支持地方财政将国库资金套出设法获取增值的现象,也非常普遍.因此,央行抱怨财政部门预算管理不善.
2003年之后,央行开始对财政存款按同期单位存款活期利率支付利息.同时,尝试进行国库管理改革,以图进一步提高国库的收益.
经过三年的铺垫,今年6月,财政部、央行联合发布《国库管理暂行办法》,确定了国库管理的目标、范围、原则和操作方式等,并界定了财政部、央行在国库管理中的职责.
按此规定,财政部将会同央行开展国库管理工作,主要负责国库预测,并根据预测结果制定操作规划；中国人民银行主要负责监测货币市场情况,财政部与中国人民银行协商后签发操作指令,中国人民银行进行具体操作.
由此,确定了确保国库支出需要的前提下,实现国库闲置余额最小化、投资收益最大化的一系列财政资金管理活动.目前,财政部、央行正制定相关实施细则,筹建业务机构的工作也同时展开.财政部计划在国库司成立“国库管理处”（或“国库管理办公室”）；央行为此新成立两个处级单位,一是在央行国库局成立“国库资金管理处”,另一机构设在货币政策司,即在上部公开市场操作部成立“国库管理处”.
“国库闲置资金过多,是实施国库管理的一个主要原因.”财政部国库司国债管理处韦士歌博士说,实行国库单一账户体系后,逐步取消了预算单位的账户,存在这些预算单位账户中的也集中到了国库.
另一个原因,是为了解决库款数目高低和发债不衔接的问题.因国库时多时少,国库很多时财政照样发债,会导致国库余额与发债进度不衔接.
操作模式
国库管理改革尚处在起步阶段,但结合近年来的实践,已经摸索出几种不同的操作方式.
早期,财政部曾提出“国库资本运作”的概念,以解决库款多少与发债进度无法衔接的问题；具体操作方式是发行国债后,若库款比较多,便让资金推迟几个月入库.
另一方式是从市场买回债券,并于2004年8月20日进行了首次操作.当时,财政部以混合式招标方式,提前兑付三期总量近900亿元的记账式国债.这是首次以市场化的方式赎回国债,被认为是国库管理的初步尝试.
今年6月出台的《国库管理暂行办法》中,对买回国债操作专章作了详细规定.所谓买回国债,是指财政部利用国库,从国债市场买回未到期的可流通国债并予以注销,或持有到期的交易行为.
今年8月30日,财政部买回180多亿元年内到期的三期国债,节省了大约4000多万元利息.用低收益的国库买回较高成本的国债,即体现了国库余额最小化、投资收益最大化的目标.
除了以上两种方式,更容易为大众所理解的,就是把国库资金作为定期存款存入商业银行.
这项工作正在逐步展开,具体方法是,通过中国人民银行“国库管理商业银行定期存款业务系统”,面向国债承销团和公开市场业务一级交易商中的商业银行总行,进行公开招标,以选择存入国库的商业银行.
据悉,国债承销团三年组建一次.今年9月底、10月初,新的国债承销团将组建完成.承销团确定后便可确定相应的存款银行,届时,国库转存商业银行的操作便开始运作.
政策目标歧异
但是,国库转存商业银行,增加了银行可贷资金,将导致市场流动性增加,这与当前控制固定资产投资和货币信贷投放的宏观经济政策相悖.“现在货币政策正在收紧,财政为什么反其道而行之?”许多专家对此感到疑惑.
这种担忧不无道理.2006年央行货币当局资产负债表显示,今年1月末,和地方政府在国库的存款余额为8500多亿元,截止到7月末上升到14000多亿元；其中,政府存款大约在4700亿－7000亿元之间.如此巨额国库若转存商业银行,因盈利动机所驱使,增加放贷可能是商业银行的自然选择.
的确,国库余额大幅波动,让央行的公开市场操作深感压力.2004年央行公开市场业务报告指出,财政库款随机变化,是导致当年银行体系流动性波动的主要原因.报告认为,财政库款变化作为货币政策调控的外生变量,其大幅波动加大了公开市场操作的难度.显然,央行也希望能对国库余额变动有一个稳定的预期.
但在这个问题上,财政部与央行显然各有考虑.财政部官员解释说,国库管理属于微观层面,以实现国库余额最小化、投资收益最大化为目标；而流动性是全局问题,属于央行货币政策考虑的问题,不是财政政策的职责范围.“当然,财政部要向央行通报相关情况,便于进行货币政策操作时考虑相关变量.”
财政部有关人士还称：“初期向商业银行招标的定期存款不会很多.”国库管理定期存款通过市场化公开招标进行,数额多少将取决于商业银行接受的程度；最终目标是在央行保留一个固定数额,其他资金转存商业银行.
中国工商银行资金部一位分析师接受《财经》记者采访时表示,商业银行是否接存款,“要看利率划不划算,也会考虑现有的资金能不能用出去.”作为工行这样的大银行,如果自己的资金都用不出去,就没有必要再要这些资金.
据财政部、央行出台的管理办法,为了保证国库安全,商业银行在接受国库存款时,必须以可流通国债现券作为质押,质押国债的面值数额为存款金额的120％.对此,这位工行分析师认为：“如果要求质押,那就没什么吸引力了”；商业银行定期存款操作的结果,是由原来财政资金存在央行一家变为存在多家商业银行,“市场份额会发生变化,一些较小的银行可能愿意多要一些,但是财政部不见得会多给.”
财政部认为,因初期在商业银行定期存款操作数额不大,国库余额仍会大幅波动.要彻底消除财政资金大进大出国库对基础货币供给的冲击,必须通过国库管理操作,最终将国库余额保持在一个固定的数额.因为国库资金余额保持不变后,基础货币就不会由于财政存款资金的总量增减而变化.
目前,美国财政部每日在联邦储备银行保留50亿美元,由联储支付利息；其他通过市场招标进行定期存款,招标对象由与财政部签订协议的实力较强的商业银行组成.而英国在银行账上,只有2亿英镑.中国国库在账上究竟保留多少合适?财政部科研所课题组的专家研究认为,中国可在央行国库每日保留300亿－500亿元余额头寸,其余国库资金可通过招标方式进行定期存款操作.
财政部强调,国库定期存款操作,最终有利于货币政策执行.财政部一位官员对记者解释,提前买回年底到期国债的操作,表面看是向市场投放了流动性；而提前适当收回一些国债,减轻了年底财政拨付资金的压力,也减轻了流动性集中释放对市场的冲击.
不过,未来的国库管理,将由财政部国库司和央行货币政策司携手操盘――前者更关注投资收益问题,后者更强调流动性问题.两个具有不同政策目标的部门第一次走到一起,不知能否奏出悦耳的和弦?