清政府怎样管理媒体

怎样管理媒体,怎样看待媒体的意义,对我国媒体传统管制手段来说,可能还有学习提升的空间,历史上的经验教训,还值得重新研读.

对于中国来说,以互联网为代表的新媒体只有几年时间;以报纸杂志为代表的传统媒体,其实也不过百年,与西方相比为时甚短.

最早的中文报纸都是外国人创办的,至少在甲午战争之前,真正属于中国人创办的报纸基本不存在.在那之前三十年洋务,是凭借国家资本主义的力量获得高速发展,社会空间被挤压到最低限度,自由办报对于洋务时期中国人来说根本不可想象,是一种权力奢侈.

甲午战败,中国人转身向东,学习日本,进入“维新时代”,全面释放社会.报纸、杂志仿佛一夜之间遍布中国,原来不知报纸杂志为何物的中国人,很快熟练利用报纸了解朝政,了解社会,了解国际大势,甚至精明的商人知道利用报纸了解各地物价、市场行情,报纸很快成为中国人生活中寻常物品,不足为奇.

最初引领潮流的报纸,是政治类别的,最有名的是康有为主持的《强学报》.这个报纸最初借用传教士主持的《万国公报》大名,是一个典型山寨或克隆版.经教会,康有为等人将这个冒牌的《万国公报》更名为《强学报》.

《强学报》热衷于议论政治,开启了维新运动言论新声,贡献极大.但由于以议论政治为主要内容,也衍生许多问题.一些守旧官僚相当恼火,只是因为报纸是个新生事物,朝廷支持,反对者只能用传统政治手段指控康有为等人结党营私,涉嫌经济犯罪或贪占,促使朝廷查禁.由此反推,清政府此时还没有出台管理报纸的律例或办法,处于一种无法治的自然状态.《强学报》北京版在反对声中关门大吉,康有为很快又在张之洞等维新大员支持下办了一个上海版.


清政府还没有弄明白怎样管理报纸杂志,报纸杂志就在那几年获得空前发展,除了《时务报》《国闻报》等几家具有全国影响的大报大刊,还有很多地区性的报纸杂志,大家分别用内容分割市场.不经意间,新媒体为新知识人提供了一个前所未有的活动舞台,从未有过的新职业.报人,成为那时许多年轻读书人的首选,他们普遍羡慕梁启超、严复这样的知识人,以自己的笔锋搅动天下.

维新时代的报纸杂志是中国新媒体的初期,清政府还没有来得及制定管理规则.从总体上说,政府认为报纸杂志的正面功能大于负面影响,因而对传媒业的发展乐观其成.直至1898年政治变革加速,清政府开始考虑创办纯粹为政府发声的官报,准备设立管理全国报刊的官报局,甚至准备为报刊立法树规.根据管学大臣孙家鼐建议,朝廷责成康有为参照东西各国律例和中国情形,为大清制定一部“报律”.

遗憾的是,康有为的《大清报律》还没有踪影,中国政治在那年秋天大逆转.康有为、梁启超等流亡国外,谭嗣同、杨锐等六君子被杀.

又经几年蹉跎,1901年,清政府在内外压力下开始新政.中国开始全方位学习东西洋各国,报纸杂志在这个时代获得新机遇,各个政治派别都意识到了报纸杂志的重要性.

报纸杂志大发展又使立法树规成为迫切任务.郑观应当此时第三次修订《盛世危言》,不失时机加上《日报》一篇,集中讨论制定报律的原则和目标.

根据郑观应的看法,报纸杂志的大发展使报馆主笔良莠不齐,如果没有报律,没有规矩,执政当局或许会因噎废食,因小事查禁报纸,阻断朝廷耳目;外国报纸一定会借着这些事件大事炒作,任意诽谤中国政府打压舆论,剥夺自由.中国人无从争辩,这显然是不利的.为此,郑观应建议朝廷参照英、日法律,尽快制定报律,准许人民自由开设报馆,报馆言论准则一律遵从报律.1898年中断的新闻出版立法再次被提上日程.

此时制定报律的目的,根据汪康年的说法,不是去限制报纸杂志的发展,而是为报纸杂志大发展提供法律支持,报律的根本目标是准许人民自由办报,报馆言论行为一律以报律为依归.汪康年说,报律颁布还有一个好处,那些担心朝廷随意查处而挂上洋人招牌,寻求外国人保护的假合资报纸,必将随着报律颁布而回归,忠于国家的言论必将越来越多.

新政到了1906年转化为预备立宪.所有主张立宪的人都知道集会、言论、出版是宪政基本标志和要求.没有言论、出版自由,不可能实行宪政.宪政必须保证人民享有这些权利.

根据这些原则,清政府在随后几年相继颁布几个相关联的法规,主要有:1906年《大清印刷物专律》《报章应守规则》;1907年《报馆暂行条规》;1908年《大清报律》和1911年《钦定报律》;这些律条大致构成了大清新闻出版法律体系.

实事求是地说,这些法规在沈家本、伍廷芳等法律专家主持下,全面吸收了西方近代新闻法规基本精神,全面移植西方各国对报馆管理经验,而不是从头开始,渐渐摸索.

此时制定的新闻出版法规,在政策目标上希望适度放开言论空间,落实人民基本权利,有助于宪政改革进行,有助于政治透明化.但是,正如所有社会都信奉的,自由不是无限度,更不能侵害别人权利,所以此时颁布的几部法律,都明确给报馆划出自由言论的边界:一是不能轻易、轻浮议论宫廷,这毕竟牵涉国家安全、元首尊严,这也是一般宪政国家共同准则;二是不得立论怪异,不得妖言惑众,歪理邪说;三是不得有意攻讦,制造事端;四是不得有偿新闻,妄受贿赂.

《大清报律》的颁布为混乱的文化市场、意识形态找到了管理凭借,人民自愿自由创办报纸的权利得到了落实.新报新刊立案注册非常方便,想办报的只要按照规定向民政部提交资料,在一个规定时间就能得到同意的最终批复.如果在审核中发现问题,民政部相关部门会提前协助申请者准备.报律的功能是让想办报的人能如愿以偿,不是借着法律遏制办报.

对于违禁报纸的处罚,一般由民政部奉谕或自行通过各省督抚、机关进行查禁.查禁内容主要为违背事实、泄露机密、危害国家安全、蔑视王章、违背报律,或担心引起外交纠纷等.但凡出现这类问题,民政部探访局、阅报处、京师内外城巡警总厅都有负责检查的责任.

根据《大清报律》,负责检查的这几个机关并不享有处罚的权力,对于违反报律的案件,依照规定应由民政部向京师或各地审判厅提出,由审判厅独立行使审判权.如此,清政府将过去检查权、纠察权、审判权、处罚权混乱不堪的关系真正理顺,向一个成熟的宪政国家迈出了一大步.

(作者系中国社会科学院教授、博士生导师)

责任编辑:王封礼

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