本站原创摘 要 随着改革开放的深入,我国的出入境管理面临着巨大挑战,原有的体制难以适应社会发展.本文以2013年7月1日实施的《中华人民共和国出境入境管理法》为切入点,结合国情和出入境管理的现状,提出几点对于我国出入境管理发展趋势的看法.
关 键 词 出入境 管理 趋势
作者简介：刘伟,中南财经政法大学边防管理本科三年级.
中图分类号：D923.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-096-02
一、提出背景和现实意义
我国出入境管理工作历史由来已久,最早在《史记》中就有殷末周初箕子率族人去朝鲜的记录,但在整个封建社会中,出入境管理没有规范化的体系.改革开放后,我国出入境管理工作进行了相应变革,1985年颁布了具有标志性意义的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（以下简称两法）；1995年,又颁布实施了《中华人民共和国出境入境边防检查条例》,这三部法律法规成为当时出入境管理的主要法律依据.但随着改革开放的深入,加上世界经济全球化的影响,我国出入境管理工作面临新的挑战.
为了解决当前出入境管理中法律法规与现实情况不相适应的情况,2013年7月1日《中华人民共和国出入境管理法》（以下简称新法）正式实施,新法是在总结两法施行经验的基础上,为适应我国当前国情制定的,对于进一步规范出入境管理,建立制度化、系统化、规范化的出入境管理体制,维护我国主权、安全和社会秩序,具有重要意义.
二、新《出入境管理法》的特点
(一)整合相关法律,细化具体条款内容
新法是对两法及其细则等出入境相关法律所规范的内容进行了整合,同时将原来的《边防检查条例》中有关交通运输工具边防检查的内容加入中,使得该部分内容的法律位阶提高,进一步加强了对于交通运输工具检查的力度.新法在内容上还丰富了对于外国人停留居留的情况,系统地规范境内外外国人的身份及其活动内容,并从管理的角度对难民和申请难民地位的外国人在中国境内停留居留作了规定.新法具体化了行政处罚的细节,提高了部分行政处罚的上限,增加了情节严重的情况下可以并处罚款等情形.此外,还增加了中国公民不准出境规定的对象范围,在原《中华人民共和国公民出境入境管理法》第8条的基础上,增加了未持有效出境入境或者拒绝、逃避接受边防检查的、因妨害国（边）境管理受到刑事处罚或者因非法出境、非法居留、非法就业被其他国家或者地区遣返,未满不准出境年限规定的内容.
(二)处罚标准不一,与相关法律衔接不当
《中华人民共和国治安管理处罚法》第61条规定协助组织或者运送他人偷越国（边）境的,处10日以上15日以下拘留,并处1000元以上5000元以下罚款.第62条规定为偷越国（边）境人员提供条件的,处5日以上10日以下拘留,并处500元以上2000元以下罚款..而在新法第72条规定的协助他人非法出境入境的,处2000元以上10000元以下罚款；情节严重的,处10日以上15日以下拘留,并处5000元以上20000元以下罚款.这两部法律在同一违法行为的处罚上不一致,但是两部法律位阶相同,如何合理适用法律,并进行实际操作,值得思考.《中华人民共和国出境入境管理法》释义中采取的观点是：凡协助他人从口岸非法出入境的,应按新法的规定进行处罚,而从非口岸地区偷越国边界的,或提供非法偷越国边界便利条件的,按《治安管理处罚法》处罚.
对于妨害国（边）境管理的行为,我国《刑法》第318条至322条也作出规定和要求,但是如何明确界定情节的严重情况,即是否需要进行刑事处罚,除了《关于审理组织、运送他人偷越国（边）境等刑事案件适用法律若干问题的解释》外,并没有其他的司法解释,并且上述解释所颁布的时间为2002年1月30日,对于这十多年年我国出入境管理的巨大发展和变化来说,已经不能很好地衔接,所以在新法出台之后,相应的《刑法》和《治安管理处罚法》中妨害国边境管理行为的界定和处罚也要及时更新.
(三)逻辑不够严密,边防检查部分内容不全
新法将原先《边防检查条例》中有关交通运输工具边防检查的内容单独作为一章内容写入新法,一方面使得交通运输工具边防检查工作所适用的法律法规的位阶提高,另一方面却导致新法在逻辑体系上出现不严密的现象,对于出入境人员和行李物品的检查仍没有融入新法,结合我国国情可以将原因总结如下：
当前我国出入境管理存在现役制和职业制两套班子,前者为编制受边防局领导和地方机关双重领导,后者为边检民警编制受领导,以全国试点的九大城市的边检站为代表.不同编制的边检人员受的领导不同,在执法中存在一定的异.新法把交通运输工具边防检查的内容单列一章,但只是将原先的《边防检查条例》中第三章交通运输工具的检查和监护的内容引入进来,并没有整合关于人员、行李物品、货物检查和处罚的相关内容.造成新法边防检查内容“不伦不类”的现象,但若将《边防检查条例》完全整合汇编融入进新法当中,现役制对于边防检查的执法和实际操作就受到了地方的制约,对于现役制的执法自主权造成影响.
(四)强化管制手段,加大防范和打击三非人员
新法涉及多条关于加强出入境管制的内容.一是第5条规定的国家建立统一的出境入境管理信息平台,为出入境管制提供了强大的信息化支撑.二是第7条中规定的对留存出入境人员的指纹等人体生物识别信息的要求,为建立有关采集入境人员信息的工作机制奠定了基础.三是在第31条规定的不予签发居留签证的情形,将拒签等措施具体化为法律条文,充分发挥出入境管理的管制手段作用.
三非指非法入境、非法居留和非法就业.新法加大了对三非人员的处罚,规定非法聘用外国人的,处用每人一万元,总额不超过十万元的罚款,有违法所得的,没收违法所得.同时规定外国人非工作类居留的有效期最短为一百八十天,最长为五年,而工作类居留的有效期最短为九十天.市民在自己家中留宿外国人,应在其入住后24小时内由外国人或留宿人,持外国人护照、留宿人户口本等材料到居住地派出所外国人住宿登记手续.未按规定登记的,予以警告,可并处2000元以下罚款. 三、我国出入境管理的发展趋势
(一)融会贯通,形成内容全面的出入境法典
无论是混合型的出入境管理体制的国家,还是以大陆型或海洋型为单一类型的国家,都有成文的移民法,但截止目前,我国还未形成一部法典形式的移民法.我国涉及移民管理的法律法规及行政规章繁多,加之新法是在两法的基础上完善形成的,因此以新法为蓝本,吸纳出入境管理相关法律法规,加入移民的内容是出入境发展的趋势.
新法将签证单列为一节,提高了签证管理的法律化程度.相较而言,护照在出入境管理中的重要性并不亚于签证,护照是国家主权的体现,是持照人国籍以及享有外交保护和自由进出本国权利的有效证明.新法第二章关于中国公民出境入境的内容虽然注重了与《护照法》的衔接,但未对护照的种类、适用人群及不予颁发护照的人员范围及其他有关护照的事项进行说明.因此,要将《护照法》的内容融入进新法,提高护照使用的法律规范性,同时完善本法的逻辑严密性.此外,还要将涉及移民管理的法律法规内容整合,形成内容全面的出入境法律.
(二)完善体制,将部分地区现役制转为职业制边检民警
我国采用的是混合式出入境管理体制,在现有现役制和职业制并存的出入境管理体制基础上,应将部分地区现役制转化为职业制边检民警.从人员素质上来看,九大城市的边检人员均是通过国家公录取的,以2014年深圳边检总站的边检站科员岗位为例,报考录取比例达到了60：1,并且在报考要求上学历要求为本科,职业制的边检民警经过3个月的入职培训后,通常能很快上手出入境管理工作,并且管理和服务水平较高.从业务数量来看,九大城市在我国经济发达并且是对外开放的窗口地区,每年出入境人业务量达到全国总数的90%,可以说是涵盖了我国绝大多数的出入境业务.从福利待遇来看,职业制的边检民警属于国家公务员,而现役制边防的则属于,后者面临着二次就业的问题,在福利待遇和稳定方面,人们更加倾向于职业制边检民警为就业选择.
1998年7月1日根据《国务院关于北京等九城市边防检查职业化改革试点方案的批复》的精神,九大城市的边检站开始试点,至今已过去15年.从试点情况看,职业制对于经济较发达、开放程度较高的地区较适用,所以对于仍实行现役制的部分发达地区可以逐步向职业制转变.但对于部分偏远、经济落后、对外开放程度不高的地区,建议继续保留现役制.随着全球化趋势日益明显,我国边检工作要加快与国际的接轨,提高服务质量、提高执法水平是对各边检站的要求,在此大局势下,改制并与国际接轨是必然之路.
(三)多方合作,丰富关于难民认定及异议申请的内容
新法强化了对于人员信息的收集和识别工作,并将拒签等措施具体为法律条文,同时加大了对三非人员的处罚,这些都体现了我国在未来出入境管理的工作中将会逐步加强对于外国人入境的管理,尤其是难民这一特殊身份的群体.
1982年我国政府加入《关于难民地位的公约》和《关于难民地位的议定书》,并根据我国《宪法》第32条规定,中国对于因政治原因要求避难的外国人,可以给予收庇护的权利.新法第46条关于难民停留居留的内容已有涉及,对于难民申请时期以及申请确认后的权利有所保证,但是对于难民身份如何界定以及界定异议申请的法律条款还没落实.难民作为一种特殊类型的外国人,其停留居留的管理应统一纳入本法调整的范畴.难民地位的甄别和管理涉及多个领域和多个部门,需要其他配套法律法规的系统完善.对此,我国应学习其他国家关于难民认定及异议申请的法律规定,为今后可能来自越南、朝鲜的难民,提供法律依据.
(四)以人为本,服务型管理模式趋势日益明显
出入境管理既要维护国家安全、主权和社会秩序,又要服务经济社会发展.当前,我国出入境数量快速增长,出入境的事由也更多元化.我国保持年平均增长率10%的出入境人员总量,2012年我国内地居民因私出入境人数达到了入境总数的90%.
我国出入境管理部门由管理型向服务型转变具体体现为对部分国家公民到我国实施免签证政策,以及实施外国人在华永久居留审批管理办法等,但是政策还需在法律层面予以保障.新法在第8条规定,履行出境入境管理职责的部门和机构应当切实采取措施,不断提升服务和管理水平.这体现我国在执法和管理的过程中不断朝着服务型政府转变,保障公民的出入境权利.新法在具体制度上将华侨在境内申请回国定居的受理机关由机关调整到侨务部门,进一步精简审批环节.定居国外的我国公民在境内教育、医疗、社会保险等需要提供明的,可以凭本人护照证明身份；要求回国定居的,应在入境前向我国涉外机构提出申请,也可由本人或经由国内亲属向拟定居地的县级以上人民政府侨务部门申请.新法规定履行出境入境管理职责的机构应切实采取措施,不断提升我国出入境管理工作的服务质量和管理水平.