营改增风险何在

随着营改增的推进,改革的复杂性也会随之加大,其中的不确定性和风险也会随之扩散.在这个意义上,需要我们重新认识营改增.

作为一项重大的制度创新,营改增的步伐在加快.从2012年1月1日试点启动,到2013年8月1日转入全国分行业推进,2014年1月1日扩大行业范围,铁路、邮政服务纳入改革.按照改革的步骤,营改增将在“十二五”时期内完成,让营业税彻底退出历史舞台.也就是说,今明两年之内,营改增这项改革将画上句号.

营改增是政府与市场关系调整的重要标志

正确处理好政府与市场的关系,是中国经济体制改革的关键.那么,怎样才能正确“处理”?十八届三中全会指出一个方向,即让市场在资源配置中发挥决定性作用.就此来看,营改增将为市场发挥决定性作用提供更优的税收环境.

1994年以来,在生产税中,中国货物和劳务实行不同税制,货物征收增值税、劳务征收营业税.这种二元税制使制造业与服务业彼此分离,难以融合,使二三产业的发展都受到妨碍.而且,营业税具有重复征税特征,对产业分工的细化具有明显抑制作用.而增值税却可以克服营业税的这个弊端,它的中性化特征有利于产业分工与协作,也有利于制造业与服务业的融合发展.营改增统一了货物、劳务的税制,为避免重复征税的“小而全”、“大而全”的情况不会再现,市场推动的专业化分工与协作不再有税收的阻碍.制造业购买服务,可以获得增值税,其进项税得以抵扣,与不能抵扣的情形相比,减轻了制造业的税负,鼓励制造业购买服务,而不是自己提供,尤其是生产性服务,如技术研发服务、技术转让和咨询服务,服务业的市场也由此扩大.这对促进工业服务化具有明显的激励效应.很显然,因营业税而产生的税收障碍被消除,更有利于发挥市场的决定性作用.

进一步分析,营改增的效应不是单边的,还有利于更好地发挥政府的作用.自2008年以来,政府的作用主要是放在需求方面,以政府投资来带动扩大社会总需求.实行营改增,改善企业的税收环境,减轻产业升级的税收负担,这无疑是转向了供给方面.这意味着政府作用的基点出现明显的变化,从以需求为主要作用基点转向以供给为主要作用基点,从以拉动增长的短期考虑为主要目标,转向以促进产业结构升级的长期考虑为主要目标.改善供给,让供给创造的长期需求来为中国发展提供内生动力,这将成为中国新时期政府发挥作用的新路径.营改增是一个标志性事件,也许表明,单纯的凯恩斯主义经济政策在中国行将终结.

营改增下一步改革面临的风险

营改增越是向前推进,其复杂性也随之提高,面临的不确定性和风险也随之扩大.这主要表现在如下几个方面:

一是营改增剩余行业的税制设计风险.增值税的具体设计难度基于不同的产业而不同.一般地说,对于制造业来说,也就是针对货物的增值税设计相对较易;而对于服务业,针对劳务的增值税设计相对较难.其难就难在税基的确定和抵扣的认定上.从理论上看,税基就是增值额,容易确认,但一旦涉及具体的行业,问题就变得十分复杂,最典型的莫过于金融服务业.例如银行,既有直接收费的业务,也有间接收费的业务.前者相对明确,后者却很难以确定.从事存贷款金融业务,其增值额是利差,但服务对象是存款人和贷款人,无法针对利差来征收增值税并给服务对象开出增值税.发达国家至今也没有解决好这个问题,通常是采取变通的办法.现在还未实施营改增的行业,如建筑业、电信业、金融业、不动产交易,都是难度大的行业,其增值额的确认和抵扣认定需要比其他行业多得多的信息,需要大数据的支撑,其中蕴含的不确定性和风险明显增大.


二是营改增过程中税率统一的风险.按照税收中性要求,应当减少税率档次,实现基本统一.税率档次越多,意味着不同行业的税负水平不同,而不同行业是相互联系、甚至是相互融合的,行业边界越来越模糊,不同的税率会产生类似于分设税制的负面效果,妨碍产业结构的合理化和升级.

而从现实来看,除了原有的17%和13%两档税率,营改增过程中又根据参与试点行业的实际承受能力增设了11%和6%的两档税率,加上出口零税率和优惠税率,税率档次变得越来越多.实际的做法虽然是过渡办法,与税收中性化的要求却是相悖的.税收非中性会导致资源配置效率下降,产生效率损失.这种风险值得高度关注.而若要消除这种风险,又面临着另一种风险,要么一些行业的税负上升,企业难以承受,要么大幅度减税,财政难以承受.如何权衡,这本身也是一种风险.

三是营改增过程中税收优惠的风险.针对增值税实施税收优惠,其结果与想要达到的目标可能背道而驰.例如,免税或对生活必需品实行优惠税率.增值税征收是一个链条,免税的结果可能是进项税无法得到抵扣,实际税负是加重了还是减轻了是不确定的.对生活必需品实行优惠税率,是基于穷人承担的相对税负要高于富人的假设.这个假设是否成立,取决于许多严格的条件,如税负全部转嫁给消费者、所有收入都用于消费、消费方式是同质的,否则,以减少税收换来的不是公平.也有研究证明,增值税不是累退的.这至少说明,增值税是否具有累退性,是不确定的.针对增值税实施税收优惠的依据是不确定的,其结果也就可想而知.

四是征管风险.在营改增过程中,征管机构的分工和征管的方式都在变化.营业税原来是地方系统征管,而增值税是国税系统征管,营改增则会打破国税和地税之间原有的分工,原由地税系统承担征管工作移交给国税系统,这个移交过程会引发诸多的不确定性和征管风险.此外,对货物征收增值税已有成熟的一套做法,而对服务征收增值税则有许多东西需要重新探索,过去的经验并不能派上用场.正如前面所说的,服务业的增值额确定和抵扣的确认难度远远超出制造业,需要更多复杂的信息,征管方式面临新挑战.

五是营改增引发的财政风险.根据静态估算,营改增到位后的减税规模约达9000亿元,大规模减税虽然有利增强经济增长后劲,但会扩大财政的短期风险.尤其是在经济增长趋缓导致财政收入增长快速回落的条件下,营改增减税与经济放缓减收同时出现,意味着两种风险叠加在一起,可能会造成财政风险扩大.其表现出来的结果可能是短期内赤字加大、债务增加.有意识地主动扩大财政风险,支持营改增,激活经济社会活力,促进产业转型升级,符合战略目标.但长期与短期怎么结合、分寸如何拿捏,需要高度重视,不可掉以轻心.

六是营改增引发的地方政府风险.营改增引发出地方税的构建问题.营业税是地方重要税种,改成增值税之后,地方稳定的税收收入何来?是调整增值税分享比例还是把其他税种划给地方,这不只是给地方多少税收的一个数量概念,而是涉及构建什么样的地方税体系.这是因为,不同的地方税体系对地方政府行为产生的影响不同.

从现阶段的要求来看,地方政府职能转变应当与经济发展方式转换、扩大消费的战略方向一致.从这个角度分析,中国的地方税应当主要以消费为税基,而不是相反.营业税、分享的增值税是当前地方税收收入主要来源,但其税基都是落在生产上.显然,这不利于转变经济发展方式和扩大消费的.如何使地方税既满足地方财力的需要,又能正确地引导地方政府行为方向,是营改增引发出来的一个重大问题,也是纠正现有地方税偏差的一个机会.把握好这个机会,那就是机遇;若是没把握好,就是 4040;大风险.

要应对上述六大风险,必须改变传统的确定性思维方式和线性认知方式,要有应对营改增下一步改革风险的充分准备,包括知识准备、方案准备、纠错准备、承受不良后果的准备等,避免无风险准备所导致的措手不及和忙乱应对.

(作者为财政部财政科学研究所副所长)

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