本站原创【摘 要】大学贫困生管理问题主要表现在大学贫困生认定和资助两个领域,根本困境还是制度上的缺陷.当前我国大学贫困生管理的制度缺陷表现为：信息的不对称性导致道德风险和逆向选择行为、较低的违约成本助长贫困生违约行为、毕业生还贷能力的不确定性增加银行的贷款风险、风险和收益的不对称削弱高校参与积极性等.为此,需要制度创新,其内容包括完善贫困生资格认定体系、建立大学生诚信档案和惩罚机制、建立教育发展银行和发行教育债券.
【关 键 词】制度经济学大学贫困生管理
自高等教育体制改革以来,我国高校教育规模加速扩张,一方面有利于缓解长期以来高等教育供给不足与社会需求旺盛的矛盾,使高校教育的公平性得到更好贯彻,高校教育质量不断提高,我国高校教育得到长足发展；另一方面,改革深入过程中一些新问题日益显现,诸如农村居民和城镇低收入家庭收入增长速度低于高校扩招速度,导致了大学贫困生管理难的问题,影响了高等教育中人才培养的质量和大学生的全面发展,进而影响了贫困生家庭和社会稳定.随着我国高等教育逐步迈入“大众化”阶段,大学贫困生管理成为不可回避的难题之一.教育部在2010年8月12日举行的2010年第10次新闻通气会上公布了全国普通大学贫困生情况,据统计,2009年,全国普通高校中贫困生占在校生总数的23.06%,特困生占7.27%.在教育部直属高校中贫困生占22.02%,特困生占7.05%；在地方高校中,贫困生占23.2%,特困生占7.27%.可见,大学贫困生管理不仅仅是高校教育问题,还是重要的社会问题,做好大学贫困生的管理工作极为重要.鉴于此,上至国家和地方政府,下至高校和社会各界都为大学贫困生管理付出努力,虽然取得了很大成效,但是还有很多方面需要改进.
大学贫困生管理的困境根本还是管理制度存在问题,而制度经济学从经济效率角度探讨制度变迁的内因和过程.制度是人们制定的规则,它可以抑制交易中出现的各种机会主义行为,降低交易成本,使交易能够有效的完成.制度经济学创始人科斯用边际交易成本来解释制度的内生化和经济绩效,当在旧制度下会产生过高的交易费用时,人们就会对收益更高、交易费用更低的新制度产生需求.制度经济学家诺斯认为制度是影响效率的内生变量,并利用“成本―收益”等方法来研究制度变迁和制度创新.制度经济学理解中的制度可以分为正式制度和非正式制度.正式制度是指宪法、成文法、正式合约等通过国家等组织正式确立的成文规则；非正式制度则是指价值信念、文化传统、风俗习惯、道德、意识形态等一系列约束性规则.正式制度是强制性的,它依靠刚性手段保证；非正式制度是非强制性的,它依托柔性手段推进,人们的大部分行为由非正式制度约束.无论非正式制度的非强制性渐进变迁,还是正式制度的强制性急剧变迁,都遵循抑制机会主义行为以降低交易成本和增加交易效率的原则.因此,大学贫困生管理的制度调整和创新需要遵循制度变迁的原则,反思已有制度存在的缺陷并进行修正,尤其在贫困生认定、助学金等领域需要制度创新.
一、我国大学贫困生管理工作存在的问题
当前我国高等教育阶段建立了多元化的助学体系,如国家奖助学金、国家助学贷款、学费补偿贷款代偿、校内奖助学金、勤工助学、困难补助、伙食补贴、学费减免、“绿色通道”等多种方式并举.高校学生资助力度不断加大,对缓解大学贫困生的经济困难发挥了重要作用.据统计,2012年,资助普通高校学生3842.7万人次,资助金额547.84亿元,比2006年增长2.27倍.其中,国家助学贷款发放263.45万人,资助金额149.03亿元；国家励志奖学金资助奖励学生68.31万人,资助金额34.15亿元；国家奖学金奖励学生9.5万人,资助金额14亿元；部属6所师范院校及地方师范院校师范生免费与补助共资助学生5.35万人,资助金额6.34亿元.
当前,大学贫困生管理问题主要体现在大学贫困生认定和资助两个领域.大学贫困生的资格认定是贫困生管理工作的前提,必须做到准确和有效,但是现实认定工作存在很多问题.第一,地方政府管理不严格,困难证明具有随意性,一部分非贫困生以假充真,导致贫困生身份真实难辨；第二,高校从事贫困生工作的教职员工数量有限,专业性不够,加上申请人数众多,导致资格认定的难度增加；第三,班级评议中的人际关系因素导致拉帮结派等不良行为,扭曲资格的正确认定,比如忽视城镇户口贫困生和难以区分困难程度相似的学生.
在各种助学体系中,基于资助资金风险和收益上的考虑,大多数贫困生相当热衷于无偿的助学金和补助款等,而对于有偿的助学体系如助学贷款和勤工俭学等则态度相对冷漠.因此,助学贷款是大学贫困生管理工作的重点和难点,尽管这方面取得了很大进步,但是在很多方面还有待提高.第一,从贷款比例来看,据统计,2012年,实际获得贷款的贫困生占大学贫困生总数的比重大约40%,还有将近60%的贫困生不能获得贷款,高校助学贷款还有很多发展空间；第二,地方政府、银行对助学放贷缺乏积极性.对于银行来说,由于助学贷款是政策性业务,没有担保导致贷后风险较大,加上放贷和催缴工作繁杂,银行缺乏积极性,而解决盈利性和政策性的矛盾是提高银行放贷积极性的关键.对于地方政府来说,助学贷款中关于政府财政贴息政策以及贷款风险补偿成为地方政府的财政负担,作为经济主体的地方政府由于考虑风险和收益而缺乏积极性甚至抵制情况.第三,由于环境和自身因素,一些贫困生信用意识薄弱,大量的学生毕业后不还贷等违约行为损害了助学贷款的健康和可持续发展.
二、我国大学贫困生管理工作的制度缺陷
导致大学贫困生管理问题的主要原因有很多方面,具体而言,主要是大学贫困生管理存在制度缺陷.一方面,不断完善的多元化助学体系不断发挥重要作用；另一方面,助学体系具有一些制度缺陷又削弱了它的积极作用.
1.信息的不对称性导致道德风险和逆向选择行为
在贫困生资格认定上,有部分高校学生通过故意瞒报家庭真实收入信息获取贫困生身份,骗取国家助学贷款用于个人投资和过度消费,违背助学贷款用于助学的本来目的,损害了真实贫困生获取助学贷款的权利,资格认定过程的信息不对称滋生了大量的道德风险行为.在还贷过程中,高校学生个人信用制度尚未建立或者不完善,学生和银行间产生的信息不对称,商业银行按照资格认定发放助学贷款,但是信用意识薄弱的高校毕业生违约行为频繁,助学贷款风险不断增加.高校学生的道德风险使银行的逆向选择行为发生,非贫困生的冒充以及违约行为导致政府和银行减少甚至退出国家助学贷款业务.2、较低的违约成本助长贫困生违约行为
合理的违约成本能够保证合约的顺利完成,降低违约行为.我国大学贫困生助学贷款的违约成本较低,主要表现在：违约的惩罚措施不严,惩罚主要是在道德层面上,比如对违约者在新闻媒体、全国高校毕业生学历查询系统网站公布名单等,而在经济上,尤其是在信用方面惩罚力度不够,主要是全国学生个人信用体系还不健全.
3、毕业生还贷能力的不确定性增加银行的贷款风险
毕业生的还贷能力直接决定贷款风险的大小.不确定的就业形势和参差不齐的毕业生主客观条件,导致高校毕业生就业的不确定性,不稳定的支付能力增加了贫困生的还贷风险.延缓还贷时间能一定程度上降低还贷风险,但是不能根本解决风险问题,甚至会增加银行贷款管理成本和不确定性.
4、风险和收益的不对称削弱高校参与积极性
为了降低银行的贷款风险,高校和国家财政共担国家助学贷款风险补偿专项资金,这项规定有利于银行,但是增加了高校招收贫困生的成本和财务负担,这项制度没有考虑制度的激励相容问题.而高校出于自身利益诉求,往往会减少招收贫困生,由于高校参与助学贷款 的积极性不高,导致国家助学贷款大打折扣.
三、大学贫困生管理工作的制度创新
大学贫困生管理工作中的制度缺陷导致了道德风险和逆向选择行为,需要在资格认定和助学体系等主要领域进行制度创新,降低各种成本,理顺地方政府、银行、高校和贫困生个人之间的关系,推动大学贫困生管理工作的顺利进行.
改进贫困生资格认定体系（1）建立科学合理的贫困量化指标体系.根据致贫原因将贫困生进行归类,贫困生大致有以下几类：一是享受城镇或农村最低生活保障政策的；二是父母一方或双方下岗（失业）的；三是家庭成员中有两个以上正接受非义务教育的；四是家庭成员因患重大疾病需支付大额医疗费用的；五是单亲且无固定收入,家庭因突发性变故造成人身及财产重大损失的；六是家庭遭遇不可抗力或自然灾害的；七是孤儿、烈士子女、优抚家庭子女；八是包括其他情况导致家庭经济困难的.将不同类型的贫困生赋予不同数值,数值设定应该真正反映和区分贫困程度,建立科学合理的贫困量化指标体系,结合贫困生的信息材料和指标体系对贫困生进行认定和排序,作为贫困生资助的参考依据.
（2）建立责任追究制度,规范和细化贫困生信息材料.贫困生的资格认定信息首先来源于地方基层组织的认证材料,为了保证材料的真实性,需要有相应制度保证材料开具人和学生能实事求是.开具的证明材料格式要统一,要求学生详实写出家庭经济贫困的主要原因,证明材料要留案备查,建立证明材料开具人违规操作实施责任追究制度.
（3）建立高校领导和老师组成、学生参与的贫困生资格认定机构.在条件许可的情况下,大学贫困生资格认定机构的工作人员应该定期走访其所在民政部门或村委会（街道、社区办事处）,实地了解学生家庭情况,通过深入班级和宿舍调查、采访同学等方式了解学生在校期间伙食消费、日用品消费、服装消费、娱乐消费等项目的支出情况,建立贫困生档案,记录贫困生家庭情况、在校学习生活情况和资助情况等内容,跟踪和反馈资助经费的利用.以班级为单位,成立以辅导员任组长,学生代表担任成员的认定评议小组,负责贫困生认定的推荐和评议工作,鼓励学生参与贫困生资格认定.
（4）完善贫困生资格认定的复核机制和公示制度.建立复核机制和公示制度,做到更加准确地甄别真正需要资助的对象,以保证资格认定的公平、公正、公开.将资格认定的条件、程序和结果张贴公示,交由老师和同学们的审核监督,确保认定材料的真实性和认证程序的规范性,防止少数同学的行为.
2.建立大学生诚信档案和惩罚机制,降低道德风险,减少违约行为
建立高校学生良好的信用档案是大学贫困生资格认定和资助的根本举措.它能够降低学生的道德风险和减少银行和高校的逆向选择行为,建立贫困生、贷款银行、高校之间的相互信任机制.大学生诚信档案包括学生填写部分、学校填写部分和社会第三方维护部分等.学生维护填写部分包括个人基本情况、教育培训经历、任职记录、社会实践、勤工俭学等；校方维护填写部分包括学习成绩、毕业评语、在校优良记录、在校不良记录、助学贷款记录等；社会第三方填写部分包括档案查询记录、调查、认证、评估、投诉与申诉记录等.诚信档案作为高校助学贷款的重要参考依据,对有严重不良行为记录和濒临诚信降级的学生实施预警制度,教育和督促学生,避免诚信状况进一步恶化,而对诚信行为较好的学生,在资助政策上可适当给予政策倾斜.
实施严厉的违约惩罚措施.对于学生违约行为,记录信用档案,在就业、再获取资助、信用卡、贷款购车购房等方面设置障碍,拖欠款项还要连本带息归还,对恶意拖欠者甚至需要诉诸法律,增加违约的成本.
建立教育发展银行、发行教育债券,分散和降低投资风险对商业银行来说,作为政策性贷款的助学贷款具有风险大于收益的特征,如果没有行政干预风险,作为盈利性的商业银行是没有参与的积极性的.对于地方政府来说,对银行的贴息等也加重了地方政府的负担,地方政府也缺乏积极性,这些因素是降低当前助学贷款低效运行的主要原因.解决措施是建立政策性的教育银行,实现商业性经营与政策性操作的分离.教育银行是政府发起,不以盈利为目的,可以通过向国内资本市场和国际资本市场发行和销售“教育债券”,以及从私人投资者处募集资金.“教育债券”可以较低利率发行,国家政府可以以其他形式予以补偿,为高校提供政策性融资业务及相关金融产品的服务,促进教育与经济金融的更好结合.
（注：国家社会科学基金项目资助,大学贫困生问题对社会稳定的影响及应急管理研究,BFA090082.）
【参考文献】
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（责任编辑：胡冬梅）