服务型行政组织变革

提　要　本文分析韦伯所主张的官僚制组织所具有的特点,以及其后的理论家如文森特.奥斯特罗姆等人对官僚制的批评,重点介绍并分析了一些有代表性的重塑官僚制的思想观点,在此基础上,提出了服务型行政组织的组织系统的开放性、组织结构扁平化、组织分工团队化、协调机制多元化、服务方式市场化等变革趋势.

关 键 词　服务型行政　组织变革　趋势

作者简介：魏辛南,四川大学公共管理学院；徐艳晴,海南大学政治与公共管理学院.

“在人类的未来,可能会是一种既不同于统治行政也不同于管理行政的服务行政.”应该说,管理行政是统治行政向服务行政转变的一种过渡形态,服务行政才是人们对政府的殷切期待.无论是统治行政还是服务行政,应该都有与其适宜的组织模式.

一、官僚制

在当代社会里无论是行政组织还是一般的社会、经济组织都是以“官僚制”为其组织工具.可以说官僚制是现代文明所内含的维持法律、经济和技术理性的必要条件或者组织手段.韦伯所主张的官僚制组织有如下特点：（1）在职能专业化的基础上进行明确的劳动分工；（2）组织内部层级节制；（3）固定的、正式的权限范围,规章制度严明,管理有章可循；（4）人际关系的非个性化和非人格化；（5）系统化的工作程序；（6）晋级和提薪都相对固定,以业务能力和表现为选拔和提薪的依据.官僚制以逻辑和理性为价值取向,批判否决了产业革命初期阶段依靠个人独断、意气用事、主观判定、暴力胁迫和裙带关系来进行管理的做法,而是寄希望于人的理性,靠制度、法规、正式职务和技术专长来谋求组织的发展和目标的实现.

但是,人们对官僚制的批评和批判从未间断过.甚至韦伯本人后来也开始批评他帮助建立的这一组织工具.综观人们的批评,官僚制的弊端和缺陷有：（1）阻碍个体的成熟及其个性的发展；（2）倡导盲从和随波逐流；（3）忽略非正式组织的作用,没有将突发事件纳入考虑范围；（4）过时冗杂的权力控制体系；（5）缺乏完善的决策程序；（6）难以有效解决上下级之间尤其是部门之间的矛盾与冲突；（7）内部沟通交流以及创新思维受到压迫、隔绝和突变；（8）因相互不信任和担心报复而不能切实有效地利用人力资源；（9）难以吸收创新的科技成果和人才；（10）歪曲个性,使得员工变成阴沉且屈服于制度章程的所谓“组织人”.上述弊端反映的是官僚制在组织内部协调中的缺陷.当然这些缺陷会严重地阻碍组织外部职能的有效发挥.

文森特·奥斯特罗姆则从组织与外部的关系的角度对官僚制提出了批评.他指出,当代社会的发展表明“僚制组织原则应用于工艺物品和服务提供的场合时,大量潜在的制度缺陷或者制度失败根源就变得明显了”.首先,由于大多数公共组织缺乏市场竞争,其领导者及成员对源于管理成本随公共组织规模增加而增加的规模不经济不敏感.组织规模增长到一定极限必然产生净经济损失或者导致社会回报的降低.其次,以职业发展为目标的公务人员为取悦上司,信息扭曲将难以控制,官僚制组织会变得易于犯错和迟钝笨重.更有甚者,具有严密的权力等级次序的“金字塔式”的官僚制组织,决定了官僚集团内部利益的一致性和紧密联系,进而引发集体贪污和败.再次,公益物品仅由官僚组织单方面决定如何供给,一是消费者没有选择余地；二是公益物品提供者往往把生产成本部分地转移到服务的消费者,会导致总体效率的损失；三是公共服务的提供者缺乏服务对象个人偏好和需求变化的信息,难以实现公共行政的“回应性”.

二、超越官僚制

面对官僚制的诸多缺陷,许多研究组织问题的学者从理论和实践两方面提出各种解决办法,大幅度地修改甚至重塑了官僚制的基本特征,企图解决组织内个人需要和组织目标之间的矛盾.比如本尼斯所归纳的巴纳德和西蒙的“诱导——贡献交换理论”、利维森的“心理契约”理论、梅奥的“管理者精英”理论、布莱克和穆顿的“管理方格”理论谢泼得、伯恩斯和斯托克等人的“有机结构”理论、德卢克和麦克雷的“目标管理”理论、莱维特的“任务管理”理论和汤普森和图登的“决策管理”理论.所有这些理论都着眼于组织的内部系统及其人性方面,没有考虑组织和外部的关系.官僚制最大的弊端是组织内封闭而严密的等级结构与外部的开放型社会之间的尖锐矛盾,而组织的内外交流与互动正是服务行政的要义所在.

对官僚制组织模式最大的观念挑战就是政府组织应该是受顾客驱使和服务向导的政府.政府组织应该是一个反应灵敏的、运用自如的、充满活力的、善于竞争的服务提供者,而只求严格控制容易导致一成不变.从这种观念出发,对某一特定问题行政人员往往能找到不同于在官僚制行政模式下所找到的解决办法.比如,官僚制行政组织专注于自己的需要和前途而服务型行政组织则专注于民众的需求和愿望、官僚制行政组织专注于各个部门的作用和责任而服务型行政组织则在乎组织的整体作用、官僚制行政组织通过自己控制的资源的数量和完成的任务来评价自己而服务型行政组织则通过民众所获得的实际效果来评价自己、官僚制行政组织专注于控制成本而服务型行政组织则追求利用成本所创造的一系列价值、官僚制行政组织坚持例行公事而服务型行政组织则善于根据服务的要求改变行动、官僚制行政组织之间为地盘争斗而服务型行政组织为服务事项而竞争、官僚制行政组织坚持标准程序而服务型行政组织为某一服务目的建立多种选择方案、官僚制行政组织宣布政策和计划而服务型行政组织则通过与民众双向沟通来评价和完善行动决策、官僚制行政组织的行动计划和实施相分离而服务型行政组织对前线行政人员充分授权让他们自己决定如何提高服务质量等等都属于这种观念.由此可以看出服务型行政组织在行政理念、组织观念和权力运行机制等方面都有别于官僚制行政组织.

由于这种服务型行政组织模式像官僚制组织一样具有多面性,只是官僚制组织模式进化的结果,美国行政学家MichaelBatzelay和BabakJ·Armajani将这种富有成效的责任型政府组织模式称之为“后官僚制”行政组织模式.他把这种组织模式的进化观念概括为：（1）从追求公共利益到追求公民对服务效果的评价；（2）从追求效率到追求服务的质量和价值；从重视行政管理到重视服务的生产；（4）从加强规则控制到强调对规范的理解和灵活运用；（5）从加强责任控制到激发行政人员的责任感；（6）从重视服务成本核算到重视民众对公共服务的价值取向.该观点特别强调服务质量的提高和对民众的服务需求的深入了解.