政策性金融对农业基础建设的支撑

摘 要 ：资金投入不足是制约我国“三农”发展的瓶颈,亟待政策性金融来弥补农村金融市场缺陷.我国农业政策性金融起步和发育较晚,如何完善我国农业政策性金融制度,国际经验可资借鉴,其中,建立立法保障、多渠道筹集稳定的低成本支农资金以及完善风险控制和补偿机制,是要优先解决的三个问题.在此基础上,明确信贷支农思路,选准突破关键领域,发挥农业政策性金融对加强农业基础地位的支撑作用.

关 键 词 ：政策性金融；农业基础；国际经验；制度安排；信贷支农

中图分类号：F830　文献标识码：A　文章编号：1006－1428(2010)07－0085－04

在我国加快推进全面建设小康社会的过程中,以城乡差距、工农业差距扩大为标志的城乡二元结构,已成为经济社会发展的瓶颈.这种二元结构的产生有其深刻的背景,既是我国在长期以农业为主的国民经济基础上,集中推进工业化、城市化的衍生产物,也是市场化条件下要素资源按照逐利的本性向工业和城市集中的现实反映.表现在农村金融方面,就是商业性金融发育不足,农村金融体系不完善,金融机构撤离和资金抽离现象严重,扭转这种局面,需要政府从以工补农、以城带乡的大局出发,通过扶持政策性金融先期介入来建立和完善市场,优化农村金融生态,为商业性金融和其他社会资本的进入创造条件,促进资金“回流”农村.从新农村基础建设的实际需求看,也需要扩大政策性金融的支持作用.据有关部门测算,到2020年实现全面小康目标的时候,我国新农村建设新增资金需求约为15万亿元.由于农业是弱质产业,特别是需求较大的农业基础建设周期长、风险高,商业性金融大规模介入的意愿较低,受财力所限,我国不可能像发达国家那样提供直接和长期的财政支持,较为现实的做法是通过政策性金融对涉及三农的基础建设给予持续性的巨额支持,化解三农需求与财政、商业金融难以集中投入的矛盾.

一、农业政策性金融的国际经验借鉴

上世纪80年代以来,国外政策性金融体系整体出现转型和分化,有的因经营不善而被兼并或重组.有的转为商业化经营机构,但农业政策性金融由于其特殊使命,却在各国不同程度地加强.国外农业政策性金融发展比较成功和具有代表性的,有美国、日本、法国、印度、泰国等国家的农业政策性金融机构.

1、立法保障.国外农业政策性金融机构基本都建立在专门法律基础之上,如,美国先后制定《联邦农业信贷法》、《中间信贷法》和《农业信贷法》,并相应成立农业信贷管理局、农场信贷银行、联邦农业抵押公司和联邦农业信贷银行融资公司；日本1945年依据《农林渔业金融公库法》成立农林渔业金融公库,其贷款种类和条件由《山村振兴法》等十余部法律明文规定；印度于上世纪80年代依据《国家农业和农村发展银行法》成立国家农业和农村发展银行.通过立法,明确政策性金融机构与政府、银行、商业银行的关系以及政府的支持方式等,将其性质、地位、经营管理与政府机构及商业银行区别开来,按照法律进行监管.而我国至今也没有一项政策性银行法律,从政策性银行建立及其后续的改革发展事宜,均以政府文件的形式来予以明确.

2、资金来源.国外农业政策性金融机构基本由政府出资或由政府出资控股,资金来源较广,各有侧重,美国主要是发行由政府担保的债券,日本是以邮政储蓄资金和简易人寿保险资金为主,法国主要是吸收公众存款和单位定期与活期存款、发行债券以及国家财政拨付,印度主要是发行政府担保债券、银行再贷款、向外国政府或国家金融机构借款等,泰国则可以吸收公众和商业银行这类低息存款.我国农发行2004年7月以前主要依赖人民银行再贷款,再贷款占全行总负债的比重维持在90％以上.其后5年,通过拓展市场化融资逐步减轻对央行再贷款的依赖,至2009年末,发行政策性金融债券100期,筹融资余额达1.25万亿元,占总负债的77.4％,跃居成为全国银行间债券市场的第三大发行主体.

3、政策支持.各国政府普遍在税收、利息补贴、损失补贴等方面对农业政策性金融机构予以政策支持,形成比较健全的风险控制和补偿机制.一是壮大资本.法国农业信贷银行开展长达50多年的中长期贷款业务,几乎全来自于国家资助；泰国1996年创立的农业和农业合作社银行,其资本金已由40亿铢扩增到489亿铢,大部分为财政注资.二是减免税收.印度、泰国对农业政策性银行免交所得税、附加税和其他关于收入、利润、收益方面的税收.三是贴息和补偿损失.美国、法国对农业贷款普遍实行贴息制度：日本的农林渔业金融公库在管理上直属于财政部门,财政干预较多,提供贷款资金、补贴贷款利息、补偿损失和债务保证等.四是实行有差别的存款准备金制度.美国、英国、日本、泰国等国家银行要求农村机构缴存的准备金比例均低于城市商业银行.我国农发行所享受的政策支持则很有限,除收购贷款免印花税外,不享受其他任何税收减免政策,贷款贴息及损失补偿仅限于政府指令性政策性贷款,且与同业同等缴存存款准备金.

4、支农模式.一是按组织结构区分,有单一结构型和复合结构型,前者只设一个金融机构,没有或很少有分支机构,往往只从事农业政策性金融批发业务；后者分支机构多且遍布全国,可直接从事部分或全部农业政策性金融零售业务.二是按资金运用区分,有直接贷款和间接贷款两种,也就是“零售”和“批发”的关系.三是按业务运作区分,有单轨运行和双轨运行,前者只从事政策性业务,后者同时从事政策性业务和商业性业务,政策性业务执行政府指令,商业性业务严格按商业化原则管理.我国农发行为复合结构型,直接向涉农企业发放贷款,不向农户个体放款,实行政策性业务和商业性业务双轨运行.

应当说,各国农业政策性金融的发展模式、功能定位、管理机制各不相同,与各自的国民经济特点和执政理念密切相关,如美国的政策性金融体系强调对弱势经济个体的保护,维护自由竞争制度；德国政策性银行的支持重点包含了中小企业、基础设施、重点行业等诸多领域,符合该国银行功能全面化的一贯传统；同时,在实践过程中各国的政策性金融也都有各自的长处和不足,如日本的政策金融机构存在行政化主导和政府的过度干预的弊端,因此,在学习借鉴各国农业政策性金融经验的同时应结合我国国情取长补短,择其善者而用之,避免照搬照抄.

二、完善我国农业政策性金融制度

我国农业政策性金融起步和发育较晚,并且在制度安排上存在缺陷,亟待加以完善.以下四个问题应优先解决.

首先是健全法律保障的问题.缺乏法律保障对发挥农发行支农职能带来许多弊端：一是职能定位不清晰.农发行成立15年始终没有一个明确的支农定位,无法确立长远经营战略,其“三个发展阶段”的形成,固然是政策性金融的经营方向,必须依据国家政策调整而调整,但也因缺乏法律保障.使其支农思路长时期陷于混乱.二是作为国家政策性银行的地位受到挑 战.国外农业政策金融由于有立法保障,因此在支持农业发展中具有不可替代性和权威性.而我国农发行存在的意义与价值则始终受到质疑,特别是最近几年,由于在业务发展过程中与商业性银行竞争的问题,农发行一度饱受业内指摘.三是政策支持难以到位.农发行成立以来资本金一直就没有补充过,在统筹安排财政支农资金方面不拥有话语权,在风险控制和补偿机制方面没有充足保障,在监管上接受与商业银行相同的标准.上述方面,均不同程度抑制了农发行的积极性.因此,完善我国农业政策性金融制度必须立法先行.考虑到目前国家开发银行已完成商业化改造,进出口银行也正开展相关改革,因此可制定专门的《中国农业发展银行法》或《条例》,从法律层面确定相关重要事项：一是在职能定位上,明确农发行农业政策性银行的性质；二是在业务范围上,明确农发行业务范围随国家农业政策进行调整的原则；三是在公司治理上,明确农发行实行现代公司治理机制；四是在风险控制和补偿机制上,明确国家对农发行在货币、财税等方面的扶持政策；五是在监管机制上,实行区别于商业银行的监管模式和考评体系.

其次是筹集低成本支农资金的问题.农发行以国家信用为基础,不组织个人存款,这种特性某种程度上使之资金成本要高于同业.而农发行投放贷款执行人民银行同期同档基准利率,基本不上浮,对一些优质企业还采取适当下浮利率政策,如果没有一定规模的稳定的低成本资金,就难以长期保持让利“三农”的热情.就可能更多地选择一些风险相对较低、回报相对较高的农业信贷项目,以维持财务上的可持续,而这与农发行扶持弱质、弱势农业的办行初衷是相悖的.农发行市场发债取得较大成功,一方面适应了国际农业政策性金融扩展市场化融资渠道的趋势,获取了大规模的支农资金,但另一方面,和人民银行再贷款相比,金融债券融资筹资成本相对较高,且易受市场波动影响.农发行迫切需要解决筹集长期、稳定、低成本资金的问题,使其支撑农业基础建设具有可持续的资金来源.可考虑一是赋予农发行在财政支农资金方面的话语权.我国财政支农资金与农发行信贷计划缺乏关联性,应注重二者的黏合效应,统筹安排形成支农合力.可通过国家财政专项拨款、建立农业基金等形式充实农发行资金来源,并归集各类财政支农资金由农发行统一拨付,保证财政支农资金不“外流”.二是对农发行开展政策性业务所需资金,完全由人民银行提供低息优惠贷款或由财政直接拨款保障供给.三是在继续加强农发行市场发债工作,使其成为引导社会资金“回流”农村的重要载体的同时,可比照国外做法,研究制定相关农村信贷服务政策,明确规定商业银行、邮储银行上一年度存款余额比例以适当利率转存农发行,实现“引导”与“强制”相结合.四是将各类社保资金纳入农业政策性金融资金来源范畴.

第三是完善风险控制和补偿机制的问题.应综合运用财政、税收和货币优惠政策,建立健全对农发行的政策扶持长效机制,确保其顺利贯彻党和国家的农业经济政策.一是完善财政扶持政策.可通过财政注资、税收返还、利润转增或发行次级债券的方式,补充农发行资本金,使其资本充足率不低于商业银行.要完善中长期贷款补偿机制.农发行的信贷业务中,政策性贷款损失财政予以兜底,商业性贷款损失财政不予兜底.农发行近几年开展的农业开发和农村基础设施建设等中长期贷款业务,被列为商业性业务,说白了,农发行一方面要替政府做事,一方面却要自担风险,这显然不尽合理.从本质上讲,农发行的信贷业务都带有明显的政策性特征,支持的重点为发展前景看好而因为当前投资收益较低需要政策扶持的弱势产业,并且由于支持对象的普遍弱质性,农发行的业务经营不可避免会出现亏损,因此,只要是由于政策原因出现的亏损,都应建立相应的补偿机制.可建立农业风险基金专项对政府指令性及指导性农业项目贷款本息进行补贴,将政府主导项目列入财政预算实行先贷后拨机制.二是实行税收优惠政策.对农发行开展的政策性业务,应减免营业税及所得税用于充实资本金,并允许在税前增提呆账准备金.三是实行适当的货币政策倾斜制度.比照商业银行,把对农发行信贷增量的指令性计划改为指导性计划.降低或取消对农发行的存款准备金要求,增加其可运用资金,增强对农业投入的能力.四是加快健全农村信贷担保机制.政府应加大对农村信贷担保体系建设的支持,建立由政府牵头出资、农民和农村企业参股的专业化信贷担保机构,有条件的可扶持建立农村信贷担保基金.着力完善农业保险机制,根据农业经济发展要求逐步扩大农业保险范围.

第四是强化政策性金融的市场主体地位问题.考虑到农业政策性金融服务的特定范围具有高风险、低收益的突出特征,如何既充分履行政策职能,又保障和提升政策性金融持续发展能力,对各个国家都是一个具有挑战性的难题.解决好这项难题,除了加强政策扶持,关键是要贯彻市场化原则,赋予政策性金融完全的市场主体地位,避免行政主导和过度干预的影响.一是按照现代银行的通行规则建立健全政策性银行的治理结构、经营机制和管理体制,以增强自身的风险管理和内部控制能力.抓紧启动政策性银行的股份制改革,在坚持国家控股的前提下,引入具有拥有先进管理经验、与“三农”关系密切的战略投资者,既扩充政策性金融的资本实力,增强服务的针对性和灵活性,又促进内部管理体制和机制的不断完善.二是允许政策性银行在国家政策范围内有充分的经营自主权,在经营范围上,避免对政策性金融机构画地为牢,过分束缚,允许其参与合理的市场竞争,通过市场机制的磨练提高金融服务水平和管理水平,同时也为各类涉农客户提供更加充分的选择权,促进金融资源在城乡之间的自由流动和优化配置.三是健全政策性金融的激励约束机制.坚持市场化管理的基本思路,客观评价和考核政策性金融的经营绩效,在确保国家政策执行到位的前提下,落实按绩效挂钩奖励的分配机制,允许政策性银行留存一定比例的利润用于挂钩奖励,充分调动和保护政策性银行的积极性,提高可持续发展能力.

三、政策性金融支撑农业基础性建设的基本思路

(一)将农业基础建设中长期贷款纳入政策性贷款范畴.农业基础建设周期长、投入大,改变农业基础薄弱的状况,搞好大规模、高标准、持续发展能力强的基础设施建设需要巨额和持久的资金投入,在民间资本、市场资源短期内无力单独承担的情况下,农业基础建设的投入带有明显的公益性质,为此应将农业基础建设的中长期贷款纳入政策性贷款范畴,以利于强化政府和财政在支持农业基础建设中的责任和义务.特别是对政府应承担的建设性任务,在不具备大规模投入财力的情况下,可实行财政投入与农业政策性信贷资金相结合的方式.将此类贷款纳入政策性贷款范畴,一是有利于发挥政府调控作用,研究和解决好社会性、公益性、基础性事业建设的问题；二是还贷付息资金来源有较可靠的保障,能够增强农发行的安全感和积极性. 对政策性中长期贷款项目,由政府予以贴息.

(二)发挥政策性金融在支持城乡一体化中的主导作用.推动城乡一体化发展既是加快新农村建设的重要途径,也是从根本上打破城乡二元结构、全面建设小康社会的战略举措.为此有必要把农业政策性金融作为有效的金融工具,围绕城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业“五个一体化”的推进,充分发挥支持的主导作用.一是在支持地域上,配合县域在联结城乡中的枢纽作用,明确把县域城镇作为政策性金融支持的重要着眼点,通过大规模地支持土地整治、复垦、配套设施完善等措施,支持人口向城镇集中、住宅向社区集中、产业向园区集中,支持县域经济在集约利用土地等各类生产要素的基础上扩大规模,加快发展提升县域城镇的服务水平和人口承载能力,促进农民的就地和就近城市化.二是在业务范围上,进一步放宽对农业政策性金融的限制,在大三农的范围内,允许政策性金融大力支持县域和联结县域的重要基础设施、产品市场体系、社会化服务体系和新型生产经营组织.三是在经营方式上,发挥政策性金融的桥梁和纽带作用,除了直接支持重点骨干项目,还可以通过参股村镇银行、委托县域金融机构个人存贷款等方式,加大政策性金融的引导和扶持作用,带动农村金融体系的不断完善.

3、选准突破农业基础建设关键领域.一是围绕发展现代农业、提高农业综合生产能力,支持纳入、省级发展规划的新增千亿斤粮食生产能力建设、大宗农产品生产基地建设、大中型水利工程和相关配套项目建设、病险水库除险加固、大型灌区配套节水改造、大型江河湖水系治理、高标准农田建设和中低产田改造等项目.二是围绕改善农村生产生活环境,支持农村路网、饮水安全、电网改造、危房改造、清洁能源开发及信息化建设项目.三是围绕扩大内需挖掘农村潜力,支持农产品批发市场、连锁配送中心、农产品仓储和冷链项目等农村流通基础设施建设.四是围绕土地储备整理、水热电气、垃圾污水处理、农村环境综合整治等县域城镇建设项目,展开资金支持.

4、完善项目运作与管理.一是建立银政合作机制.突出政府对建设项目的主导性,项目投资一般由政府安排,营运资金也由政府支出,每年均列入财政预算,并由政府搭建融资平台,农发行的介入则是帮助政府解决先支后收的问题.促进项目提前竣工投产见效.农发行建立提前介入机制,对政府推荐的项目从立项开始就参与研究运作.二是规范项目运作方式.区别项目性质,对不以追求营利为目标的公益性项目采取半商业化运作,对以通过投资实现所有者权益市场价值最大化为目标的项目,则完全采取商业化运作.农发行于2007年2月、4月分别获得银监会批准开办农村基础设施建设和农业开发贷款业务,在项目选择和贷款投向上更多地倾向于公益性项目,其运作模式概括为“政府立项、市场运作、企业还款、财政补贴”16个字,这种模式受到了监管部门的质疑.核心问题是项目承贷主体的合规性――一般为政府成立的投资公司、融资公司,有的属于事业性质,有的属于企业法人,其与政府之间的法律关系需要加以明晰.三是建立风险防控机制.完善贷后监测信息体系,在对项目偿债能力及其总体风险状况作出准确分析和判断的基础上,保证项目贷款的安全性,以实现对农业基础性建设信贷支持的良性循环.

(责任编辑：姜天鹰)