金融支持欠发达山区新型城镇化建设的与

新型城镇化,区别于传统城镇化,是指资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化.从十八大到经济工作会议,再到农村工作会议,新一届领导多次强调新型城镇化,并进行了重点部署.这向国内外发出一个强烈的信号:对于正处在经济转型关键阶段的中国而言,快速发展的新型城镇化正在成为经济增长和社会发展的强大引擎.


一、丽江新型城镇化道路的实践与探索

实践一:“离土不离乡”,旅游推动,以城带乡,发展特色小城镇建设.怎样为失地少地农民留足发展空间?丽江的实践是:家门口就近城镇化,村民就地转移就业.近年来,丽江作为“世界文化遗产”、“世界自然遗产”和“世界记忆遗产”所具有的品牌效应逐渐增强,对周边城镇和农村发挥了巨大的辐射和带动作用.以束河为例,束河古镇作为丽江市郊区的一个外延村落.长期以来,由于农村基础设施建设滞后,资源和区位优势未能得到有效开发利用,地方经济和社会事业发展缓慢,曾经是典型的“吃粮靠返销、生活靠救济,花钱靠贷款”的“三靠村”.自2002年以来,凭借古镇特有的茶马古道旅游资源优势,束河把旅游资源开发与城镇化建设有机结合,实施“以保护为基础、以资源为依托、以旅促农、以旅哺农,以镇建镇,以镇养镇,以镇兴镇”的特色旅游经济开发战略,探索出一条“离土不离乡”的特色城镇化发展道路,使当地村民成为古镇保护开发的直接参与者和受益者,实现村民就地转移就业,人均收入从开发前的800元提高到目前的4000多元,城镇化建设取得明显成效.如今已成为中国美丽人居环境名镇、国家AAA风景旅游区和云南省特色旅游小镇建设示范镇,束河古镇的开发建设被国家有关部门和省政府称之为“束河模式”.

实践二:“城镇上山”,存量土地再配置,提升城市质量.丽江是云南山多地少的缩影,平坝面积仅占全市总面积的2.6%,低于全省平均水平,且有逐年下降趋势.2003年,丽江撤地设市后,丽江市抓住建设玉龙新县城的机遇,开始向荒山荒坡要地,尝试“山坝结合、因地制宜”的城镇发展方式.在云南省委、省政府提出“守住红线、统筹城乡、城镇上山、农民进城”总体要求后,丽江市更加自觉地推动“城镇上山”工作.通过实现行政办公区上山、工业园区上山、火车客运站上山、招商引资上山、社会事业上山.全市坝区基本农田保护率提高到81%,增加耕地保护面积11.8万亩,并划定基本农田9.9万亩实行永久保护,上山建设用地规模提高到10.1万亩,腾出来的坝区良田,则致力于“米袋子”、“菜篮子”工程,发展高原特色农业和休闲观光农业.城镇上山促进了经济发展方式的转变,创新了城镇化的发展思路,探索出了符合地方实际的科学化集约化用地路子,推进了土地利用方法的重大变革.

改革开放三十多年来,中国城镇化率从1978年的17.9%提高到2012年的52.6%,城镇化进入快速发展期.但西部欠发达山区的城镇化普遍存在水平偏低、城镇发展布局不平衡、产业支撑乏力、城市人口集聚效应不强等问题.面对农业人口占比高、环境敏感、耕地资源有限、城乡二元结构突出、区域发展不平衡的特殊市情、县情.丽江城镇化建设进行了有益的探索与实践.启示一:特色是城镇发展的前提,主导产业是城镇发展的基石.城镇发展不能千城一面,重复建设、盲目跟风无法实现城镇的可持续良性发展.启示二:西部欠发达山区要探索的城镇化之路,必须是速度和规模适度、多样化和因地制宜相结合、资源节约与环境友好并重、市场经济与政府调控相结合的城镇化.

二、金融支持城镇化建设的现状与问题

丽江市位于云南省西北部云贵高原与青藏高原连接部位,下辖1区4县63个乡镇.近年来,丽江市紧紧抓住国家实施新一轮西部大开发和云南省实施“两强一堡”战略的机遇,加快推进城镇化进程.按照“一核四环五区”的战略构想,通过加强中心城市建设,大力发展次中心城市,积极构筑中心城镇,努力打造特色小镇和推进城乡规划一体化的战略步骤,全市城镇化水平不断提高,2012年,丽江市城镇化率31.4%,较2006年提高了7.9个百分点,与全省平均水平的差距逐步缩小.城市建成区面积达35平方公里,其中丽江中心地区建成区面积23平方公里.交通通信电力等基础设施明显改善,初步形成公路、铁路、航空全面推进的现代立体交通网络.城区道路、街道市场、供水排水、消防安全、绿化等市政建设不断完善,中心城区绿化覆盖率34%,城市供水普及率97%,城市生活垃圾无害化处理率87%,污水集中处理率80%,以旅游、电力、生态产业、交通运输、建筑建材、矿业等支撑城镇发展的优势产业群正在形成.城镇非农产业大力发展,带动了农村剩余劳动力向二、三产业转移.2012年,全市新增城镇就业3.7万人,保持“零就业”家庭动态清零.

城镇化水平的提高离不开金融在资源配置中发挥预调作用.特别是作为西部欠发达山区,丽江财政基础相对薄弱,金融支持并引导其他要素流动,推动储蓄向投资转化,是城镇快速发展的关键.近年来,丽江市不断增加营业网点,大量投入信贷资金、改善信贷结构,加强金融创新,金融支持城镇化进程的作用日益凸显.但与此同时,金融支持也面临着现实困境.

(一)适应城镇化发展需求的金融服务格局初步形成,但金融资源区域间配置明显失衡

其一,金融机构覆盖率持续扩大.目前,丽江共有国有商业银行5家,股份制商业银行1家,政策性银行和村镇银行各1家,小额贷款公司15家,农村信用社县联社5家,保险公司12家,初步形成了大中小型机构并存,政策性、商业性和合作性金融协同发展的格局.其二,全市金融基础设施建设步伐明显加快,服务功能和服务手段日趋现代化.一是畅通了农村支付系统渠道.截至2012年末,农村地区银行类金融机构网点接入自身行内系统103个,接入人民银行跨行支付系统61个,覆盖面分别达87.3%和51.7%.二是开通了财税库银横向联网,实现了电子缴税.三是金融电子化、网络化水平不断提升.截至2013年6月末,全市农村地区余额40.8万张,布放ATM机具203台、POS机2679台.农村非结算创新进程不断加快,非支付量快速增长,2012年市辖区通过非支付工具支付的烟叶、甘蔗收购款项占到支付款项总额的74.31%、42.46%.四是惠农支付服务效果显著,截至2013年末,全市惠农支付服务点数量达到384个,服务惠及5个(区)县的58个乡镇,切实解决了行政村自然村金融服务缺失和不完善的问题. 但金融资源配置向中心城区过度集中,对农村小集镇建设和重点集镇、中心集镇发展的扶持相对不足.据统计,截至2013年6月末,丽江县域金融机构存贷比不到47%,低于全市平均水平27.3个百分点;古城区贷款占全市各项贷款余额的70.38%,是其他四个县贷款占比总和的2.4倍;县域人均贷款余额不到0.9万元,低于全市平均水平近1.75万元,县域金融资源外流现象明显.从机构网点和机具分布来看,银行业金融机构网点在古城区的占比高达57.87%,高于其余四县占比总和15.74个百分点;近八成的ATM和POS机具集中布放在古城区,金融资源区域间配置明显失衡.

(二)助推城镇基础建设的银行贷款占比不断提高,但融资机制约束资金供给增长乏力

一是固定资产投资资金以自筹为主,银行贷款比重有所上升.2012年,丽江市完成固定资产投资295.57亿元,增长31.8%,高于2011全省4.5个百分点,其中各县(市、区)城市基础设施和特色城镇化建设铺开重点工程项目60个,完成投资175亿元.从资金来源结构看,近年来丽江市固定资产投资资金主要以自筹和其他资金为主,占比维持在70%左右,贷款比重逐年提高,2012年贷款占比25.31%,较2008年提高2.59个百分点.二是城镇基础设施建设主要以政府投融资平台为基础,资金主要来源于银行贷款.目前,丽江市有27家政府融资平台,贷款余额31.42亿元,其中:市级18.94亿元;县级12.47亿元.贷款主要用于当地基础设施项目建设和辖区产业升级、节能减排等重点项目,如玉龙县开元投资有限公司、玉龙县龙建开发有限公司重点支持与玉龙县“城镇上山”建设有关的过境公路网建设、市政基础设施建设和公共租赁住房开发等项目.

不同于一般的项目,城镇化建设的资金需求具有资金需求多样化、公益性、城乡需求均衡性、差异性的特点.因而,也对其融资策略和方式提出相应要求.然而,从丽江的情况看,融资机制的单一约束城镇化资金供给.一方面,资金供给严重依赖间接融资,除一家上市公司的股权、债券融资以及政府债券外,银行信贷几乎成为外源资金唯一来源.一方面,城镇化建设往往以城镇基础设施和公共事业建设为主,承办单位一般是地方政府相关主管部门,这些部门一般不具备承贷主体资格,银行主要通过政府投融资平台垫贷方式介入项目.而目前,针对一些地方政府融资平台规模增长过快,运作不够规范等问题,银监会持续收紧平台贷款,进一步降旧控新,在《关于加强2013年地方融资平台风险监管的指导意见》中明确要求各银行控制地方平台贷款总量,不得新增融资平台贷款规模,并严格了新发放平台贷款的六大条件.这样将直接制约金融机构对城镇建设的信贷投入.

(三)承接城镇化产业转移和结构调整的金融支持作用逐步提升,但金融风险管理有待提速

产业化与城镇化之间存在明显的正相关性,这是城镇化发展的一条基本规律.发挥金融“孵化器”作用,支持产业化推动城镇化成为金融支持城镇化的主要内容.其一,金融继续支持扩大丽江旅游文化资源禀赋优势,推进产业养镇、产业兴镇.截至2013年7月末,旅游文化产业贷款余额19.3亿元,同比增长4.76%.收费权质押、景区门票质押和股权质押等新型信贷方式实现新突破.其二,支持城乡统筹发展,加大涉农支持力度.自2000年以来累计发放支农再贷款8.47亿元,全辖金融机构各类涉农贷款余额104.4亿元,同比增长19.25%;其三,通过“围绕龙头,突出特色,依托市场、连片开发”的思路搞好农业产业化建设.积极推行由企业为农户提供贷款担保的“公司+农户”的产业化信贷模式,截至2013年6月末贷款余额1.13亿元,同比增长47.09%.其四,先行先试开展林权抵押贷款、劳动密集型小企业贷款、“采矿权质押+动产抵押”组合担保贷款等,拓宽抵押担保范围,全面支持产业化发展的多样化融资需求.

然而,当前城镇化进程中金融服务存在金融资源缺乏有效整合、产业风险缺乏合理分担、产业风险转嫁为信贷风险等问题.一是城镇化贷款中一些基础设施建设项目,如城市垃圾处理、废水处理等,项目具有正外部性效应,也带有一定公益性质,由于项目本身不产生流,需要政府财政补贴或提供政策优惠维持运营,因此还款来源较难保障.二是项目贷款多为中长期贷款,偿还期跨度大,易受政策连续性影响,往往会加深信用风险.三是房地产市场变数多亦孕育着金融风险.伴随着城镇化步伐加快,住房刚性需求也将快速增长,信贷资源将更加向房地产市场集聚.房价波动考验着像丽江这样的中小城镇的中小房地产企业,也将使房地产市场信贷风险集中日趋明显.

(四)支持农村转移人口市民化需求的金融服务力度不断加大,但难以满足城镇化转型需求结构的演变

一是在支持城乡居民就业和农村劳动力转移方面,丽江金融机构认真落实有关政策,切实履行社会责任,启动了大学生村官创业、农户小额贷款、劳动密集型小企业贷款等融资业务,不断深化金融支持就业与再就业工作.2013年6月末,创业促就业小额担保贷款余额2.48亿元,同比增长126.67%.二是支持新增城镇人口的住房需求,加大对城镇保障性住房的金融支持力度,保障性住房贷款发放金额和参与机构都有了新的突破.2013年6月末贷款余额6536万元,较上年同期增长近1.52倍.三是支持培育新型城镇化消费热点.配合万村千乡工程,家电、汽车下乡活动,拓展城乡消费金融支持空间.完善受理环境建设,加大消费信贷支持力度.截至2013年6月末,全市个人消费贷款余额61.6亿元,较年初增加5.69亿元,是2008年同期新增的9.33倍.

然而,随着城镇化水平的提高,农村居民收入主体逐渐向土地和资本收入转型,这意味着金融需求也必然从依附于劳动力收入的农户小额信用贷款模式向依附土地和资本的抵押贷款模式转变,从简单的信贷模式向创业性风险融资模式转变.而目前丽江金融机构未能紧紧适应这一转变过程,缺乏适应城镇化需求的创新土地金融产品,林权、农村土地承包经营权、农村居民房屋“三权”抵押融资的相关农村产权制度改革尚未就位、产权确权工作滞后、产权管理体系不完善、风险补偿机制尚未建立、金融机构参与积极性不高. 三、金融支持新型城镇化道路的启示与对策

“离乡不离土”和“城镇上山”是丽江结合自身实际探索出的特色城镇化道路.在新型城镇化号角吹响全国的今天,“城镇化运动”在全国各地蓬勃掀起.然而,越是大势所趋,越不能片面追求数量而忽略质量.城镇化,应该在尊重基本规律的前提下,从实际出发,解决好“人”、“产业”和“地”的问题.这决定了金融应当将支持城镇化建设与支持工业化、信息化、农业现代化有机结合起来,将金融服务的商业性和社会性结合起来,探索出一条适应新型城镇化发展道路的金融支持路径.

(一)围绕丽江城镇化规划,银政推进,构建全方位金融支撑体系

为了较好地发挥金融扶持作用,金融机构应围绕丽江城镇化规划,与政府签订合作协议,根据区域经济环境确定融资规划,内容应当包括城镇化发展目标、融资原则、融资重点、营销策略、融资中长期计划等,做到循序渐进,有的放矢.同时也可以把地方政府的组织优势转化为信用优势,有利于风险防范.其一,充分发挥政策性金融在城镇化建设中的导向作用,总结大丽路109亿元分组式银团贷款的经验,为城镇化基础设施建设中那些具有明显的社会正外部性效应、但商业性金融机构不愿在前期介入的早期项目提供融资.其二,鼓励和引导商业性金融机构按照市场化和商业可持续性原则在健全城镇功能和发展城镇社会服务中寻求商机.如借鉴今年4月省政府与农业银行签署的《推进云南省城镇化发展合作协议》,进一步发挥农业银行和农村信用社在支持农业产业化、农产品结构调整、农产品深加工、运输、储存等方面的优势;积极支持金融机构效仿平安银行与昆明市签署战略协议支持当地城镇化和特色产业发展的方式,结合自身市场定位,支持具有需求潜力和就业容量大的城镇第二、第三产业发展.

(二)总结丽江“山地城镇”建设经验与不足,积极引入社会投资,建立多元化资金筹措机制

一是要加大财政投入,把财政支出的重点放在基础设施、公用事业及公益性项目上,并充分发挥财政投资的杠杆作用,通过部分投资、贴息、信贷担保和减免税等多种方式来吸引全社会投资.二是改革地方投融资平台,按照阳光化、市场化和规范化的基本原则,总结2012年丽江市古理有限责任公司发行市政债券,融资7亿元,用于支持旅游、城市基础设施建设和保障性住房建设的经验,审慎发展市政债券,或通过对那些投资额巨大但建成后流稳定的项目进行证券化,缓解城镇化进程中的融资压力.三是充分利用资本市场,通过企业上市、PE、VC等多种形式,提高股权性融资的比重,加快资本形成.四是探索实施特许经营制度,吸引社会资本包括民间资本和国外资本参与建设.五是对符合一定条件的中小企业,推动其在银行间市场发行中小企业集合票据和区域集优票据融资.

(三)围绕城镇化核心“产业”和“人”,推进信贷服务和产品创新

其一,一是针对丽江的资源禀赋优势,坚持旅游业反哺农业、城市带动农村的方针,总结与推广“束河模式”特色小城镇成功发展经验,加大旅游文化产业受益权质押、知识产权质押等的金融创新力度,通过银团贷款、联保联贷等为旅游文化产业集群提供信贷支持;二是大力发展以生态产业为重点的高原特色产业、生态农业、观光农业、休闲农业,加快发展特色园区经济.金融机构探索“涉农银行业金融机构+担保机构+保险机构+财政+农业龙头企业+农户”六位一体的农业产业化支农信贷模式.其二,推动金融机构根据新型城镇化进程中经济要素禀赋的变化,以云南省全面推进林权抵押贷款和开展农村土地承包经营权、农村居民房屋“三权”抵押贷款试点为突破口,带动农村集体建设用地使用权、农民承包地上设施和农村小型水利设施等产权抵质押融资.其三,针对城镇新增人群的住房需求,推动金融机构支持城镇商品房开发、廉租房和经济适用房等保障性住房建设,鼓励农民土地流转,支持农民宅基地与城镇商业用地的置换开发.

(四)完善与需求转型相适应的风险管理模式,探索城镇化进程中的风险分担机制

加快丽江金融改革创新步伐,优化金融生态环境.一是探索加快“三农”保险服务模式.扩大农业政策性保险试点范围,不断完善烤烟保险等商业化农业保险模式,探索以农业产业化为纽带、以龙头企业为依托的农业保险发展途径.可利用农信社、邮电所、农技站、兽医站、卫生所等机构服务网点,强化农网综合服务功能,扩大农村保险的覆盖面.二是利用保险资金保障功能,建立健全城镇新增人群的社会保障体系.保险机构可结合农村转移人口的医疗、养老、教育、住房等公共服务配套改革,积极推出保障适度、保费低廉、手续简便的小额保险产品,解决进城农民基本生活保障,推动农民身份向市民转变.三是创新保险与信贷的银保合作新模式.鼓励保险公司积极开展小额借款人意外伤害保险、信用贷款保险、信贷需求者关联保险等业务,通过项目风险保险等方式,提高农户、专业合作社、小微企业进入信贷市场的能力,创新分散城镇化信贷风险的有效方式.

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