本站原创〔摘 要 〕 农村金融扶贫的主要经验是,要不断的金融创新,加强风险控制,引入多种担保方式.农村金融扶贫面临的困境包括：金融机构发展难以满足资金需求日益扩大,监管标准阻碍金融机构业务拓展,信用环境差降低信贷支持力度,农户抵押缺失增大信贷获取难度.化解农村金融扶贫困境,一要建立科学的激励约束相容考核机制,二要正确处理金融创新和风险控制的关系,三要建立健全多层次金融扶贫供给体系,四要切实推进县域金融政策创新,五要大力推广互助金组织项目.
〔关 键 词 〕 农村金融扶贫,经验,困境,对策建议
〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）05-0098-05
十八大报告明确提出,我国正进入“全面建成小康社会”的“决定性阶段”.这预示着“十二五”时期是我国实现全面建成小康社会的关键阶段,也是我国扶贫工作可以大有作为的重要战略机遇期.因此,要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化,并在此基础上不断提高扶贫开发的思想认识,全面把握机遇,争取扶贫工作跃上新台阶.扶贫工作离不开农村金融的支持.农村金融扶贫,就是借助市场的力量,创造一种新的激励机制和金融机制,让贫困农户能够依靠自身力量,有尊严地脱贫致富,这同样对解决长期困扰我国的“三农”问题具有重要意义.本文基于对广西富川扶贫县的相关调查,旨在探索符合我国国情的金融扶贫开发新机制.
一、农村金融扶贫的主要经验
农村金融扶贫有效地发挥了金融杠杆的作用,不仅造福农民,也能让农村金融机构赢利,达到双赢效果.因此,总结和吸收先进发展经验,探索适合自身的金融扶贫机制,对于贫困地区早日脱贫致富具有重要意义.
（一）不断的金融创新是长期动力.贫困地区大多存在“金融抑制”,过多干预抑制了金融体系的发展,我国农村金融体系“二元化”特征显著,金融市场发育不完善,金融抑制问题尤为突出.在开展金融扶贫工作的过程中,金融机构传统的业务模式难以适应农村的金融需求,需要拓展更广阔的发展空间,提供特色化、差异化的服务.而要顺利完成这样的转型,需要银行创新管理理念,创新服务流程,创新产品体系,也就是需要不断的金融创新来促进扶贫工作的发展.创新是金融发展的原始动力和长久动力.首先,在贷款审批程序上,富川对农户小额贷款的审批开通了“绿色通道”,在担保方面积极采用多户联保、“公司+农户”、自然人担保、林权抵押、房地产抵押等担保方式,创新贷款担保模式.其次,在贷款模式上,富川县在原来青年多户联保的基础上,实行了“温氏集团+团组织+农信社”的贷款模式,对与温氏集团签订了养殖合同的创业青年,不要求任何担保或联保,在建栏到投入养殖过程中给予5～10万元的贷款扶持,打破了“农村青年创业小额信用贷款额度原则上控制在3万元以内,最高不超过5万元”的贷款瓶颈,也进一步促进了农村青年规模化、产业化养殖.同时,按照“公司+妇女+信用社”的信贷模式,积极支持妇女创业,2011年累计发放妇女创业贷款1081万元.此外,为了提高公职人员队伍消费水平,还推出了程序简便、无需抵押、用途多样的公务员信用贷款,已累计发放公务员信用贷款500多万元.最后,在贷款贴息偿还上,养猪专业户在结清银行贷款本息后,可到乡镇财政申请贷款贴息.之所以让贫困户负责部分利息,是要让贫困户意识到贷款并不是无偿的扶贫款,培养贫困户承担责任、定期付息的信贷习惯,较快形成“放得出、有效益、能致富、收得回”的良好局面.
富川县的实践证明,即使是贫穷落后地区也能盛开金融生态之花.信贷资金投入到贫困的农村地区,只有探索出有效的金融产品作为载体,才能保证贷款的安全性,才能提高金融扶贫的效率.
（二）加强风险控制是关键手段.一般来说,风险越大,相应的收益应该越高,农村扶贫贷款面临较大风险,贷款利率应高于相应城市贷款,但由于国家政策导向,利率被限制在较低水平,银行无法获得与风险水平相对应的利差来弥补其可能的损失.如果没有科学合理的信贷风险控制机制,农村扶贫贷款带来的损失增加使得其更不愿意贷款给农民和中小企业,加剧了农民和农村中小企业贷款难的问题,给金融扶贫工作的顺利开展也造成了阻碍.
1.转变风险控制理念,注重信用建设.富川县银行金融机构根据当地的实际情况将自身定位为主要为当地服务的“区域银行”,与区域内的农户以及农村中小企业形成一种良性的、紧密的、基于各种“软信息”的互动关系.“软信息”的利用,意味着银行在评价区域内中小企业的信用风险和业绩的时候,不仅依靠个人的信用记录和企业报送的各种硬性的财务指标,不以各种硬性的数据为导向,而是以客户为导向来评价个人和企业,通过各种紧密型的信息搜集手段,来印证客户的财务指标,为个人和企业的信用等级进行科学评价.这样,在客户的信用评估和风险评价方面,就会减少信息失真的概率.比如,在受理调查前期,加强对借款人信用意识的培育,增强借款人按时还款意识,密切关注借款人经营情况并通过当地政府、村委的协助,防范风险于前期和萌芽状态.
2.完善风险控制制度,加强贷款管理.富川县金融机构为保证金融扶贫工作中贷款的安全性,降低信贷风险,积极采取相应措施,从完善管理制度入手增强合法合规经营意识,严格贯彻落实有关政策,严格执行规章制度,落实贷前调查、贷中审查和贷后检查各项要求,有效防范农户和农村中小企业贷款风险.工行的做法主要包括：一是严格贷款准入,对不符合该行贷款条件的申请不予受理；二是加强贷前调查和贷中审查,确保贷款安全发放；三是加强贷后管理和服务,放款后3天内回访贷款客户,3周内做实地贷后检查,以便及时掌握贷款客户的经营情况,督促客户按时还款,保持良好的信用记录,确保资金安全使用,降低贷款资金风险.
（三）引入多种担保方式是有力保障.由于担保方式的制约,现行的管理模式使得部分农户很难得到信贷支持,成为金融支持扶贫开发的重要瓶颈.为扩大银行资金满足农户信贷需求的覆盖面,打破传统观念和传统模式的束缚,引入多种担保方式成为从根本上解决农民贷款难问题的有力保障措施.工行富川支行在发放小额贷款中,对借款人采取由公务员提供担保或房屋抵押担保的方式；对中小企业采取由广西中小企业信用担保公司、贺州广泰担保有限公司等担保公司担保的方式.富川在开展农村妇女创业就业小额贴息贷款工作中,主要采用抵押担保、个人保证担保、多户联保和公司+农户等运作模式；在开展金融扶贫贷款的业务中主要以有固定工资收入的企事业单位人员、国家公务人员提供担保和多户联保为主,支持有发展前景的农业产业项目；在小额贷款上采取两种担保方式,一是保证人担保,保证人要求是信用观念强、资信良好、有固定职业和稳定收入的国家公务员、事业单位正式职工、大型企业正式职工、公办学校教师和公办医院医生等,二是贷款户担保方式,比如,农户三至五户、商户三户以不同经营主体提出贷款申请,相互承担连带保证责任. 二、农村金融扶贫面临的困境
尽管富川县在解决“三农”贷款方面取得一定成效,但由于基础差、起点低,与先进地区比较还有较大差距,资金需求、监管标准等因素仍严重制约着当地发展.
(一)金融机构发展难以满足资金需求日益扩大.
1.县域金融机构数量有缩减趋势.随着以农业银行为代表的国有商业银行实行股份制改造,走上商业化道路以来,经营策略和经营目标发生了重大变化.一是撤并县及县以下分支机构和经营网点,打击了农业贷款积极性；二是全面上收县域金融机构贷款权,许多分支机构多存少贷,压缩了县域信贷量投放,使得资金缺口在短期内难以弥补.同时,随着富川县大量重点项目相继开工建设,经济蓬勃发展,全社会信贷资金需求日益旺盛,而之前提供信贷支持的工商银行存款增长相对缓慢,存款波动较大,存贷比例倒挂,严重影响了资金的正常运用.
2.小额信贷难以满足农户经营需要.小额信贷无法满足农户发展种植业、养殖业和农产品加工等规模化、产业化经营所带来的资金需求.这些生产经营具有所需资金量较大、生产周期较长、初期投入多、风险大以及见效慢等特点,而小额信贷具有还款周期短、放贷与回收成本高、额度小等特点,与农户的生产经营特点正好形成强烈反差.
3.农村信用社有待发挥金融扶贫主力作用.富川县农村信用合作联社无论是在营业网点还是员工数量方面都多于其他金融机构,应当在金融扶贫攻坚战中担任主力军角色,但目前看来距离这一目标还有较大差距.一是农村信用社历史包袱重,资产质量差,潜在风险较大,其产权明晰、法人治理结构完善、经营机制和内控制度健全等一系列改革的任务还极其艰巨,同时在改组为农村商业银行的过程中也可能会增加其向中小农户、企业发放贷款的成本,导致业务出现“非农化”倾向；二是农村信用社为发挥其积极作用,将管理权交由地方政府的同时也产生了地方“官办”色彩浓、行政干预强而导致的贷款控制过严、基层农村信用社发放贷款的自主性较小和贷款投放速度较慢等问题,极易产生呆坏账.三是农信社资金有限,信贷员责任大,能获得的收益和承担的风险不相匹配等特点导致信贷员工作积极性不高,富川县其他金融机构同样存在类似问题.
(二)监管标准阻碍金融机构业务拓展.
1.监管政策与农村经济结构不相适应.一是信贷资金管理集约型与农村资金需求粗放型的矛盾,制约了金融支农力度.农业贷款普遍实行按月下达,往往使农户借款受到部门按月贷款规模的限制,导致有贷款需求的农户不能及时获得贷款.比如,对于农村信用合作联社来说,对其信贷监管政策过严,贷款规模控制严格和发挥金融扶贫主力作用的要求不相适应,无法根据农户的具体生产经营情况,及时有效地向农户提供资金.二是信贷额度及期限控制与农村发展生产对资金需求的矛盾,影响了金融支农效应.小额信用贷款额度控制与农户资金需求存在矛盾.例如,贷款期限一般都是10个月或一年期以下,而果树种植的生产周期较长,这种贷款期限与农业生产周期的不协调,已不适应现代农业经济的发展规律,使正常合理的农业发展资金得不到相应的满足,直接影响了贷款金融机构的效益和农民增收.
2.严格的监管阻碍金融产品开发.一是金融服务品种单一,主要从事信贷业务,中间业务较少；二是计算机应用技术不发达,信用卡、“电子货币”还未起步.
（三）信用环境差降低信贷支持力度.扶贫开发离不开金融机构的大力支持,而金融支持需要有良好的信用环境.近年来,富川县开展的信用村、信用户评定活动在一定程度上使得农民诚信观念和信用意识有所提高,但部分地区农村信用环境不尽如人意.这些问题在很大程度上增加了金融信贷风险,影响了金融支农的积极性、主动性.一是部分农户提供的信息不够真实,违背了信用评价体系建设的初衷；二是农户信用档案信息系统还不够完善,缺少农民其他收入信息,例如外出务工收入、经商收入等,导致对农户的评分不够准确；三是农村征信系统推广缓慢,企业和个人征信系统尚未有效发挥在推进农村信用环境建设中的作用；四是农户个人信用意识淡薄,没有对金融机构贷款形成正确的认识.
总之,农村金融机构很难准确了解和掌握农村企业及农户的资信状况,从而给农村金融机构防范风险和债权维护带来了困难.比如,农行富川支行在金融扶贫工作中主要面临人员偏少、贷款管理半径过大、多数扶贫贷款客户的信用意识淡薄等问题,可能会导致金融机构对扶贫业务产生抵触意识,造成急需扶贫资金的客户无法获得资金支持.
（四）农户抵押缺失增大信贷获取难度.农业作为弱质产业,收益率相对较低,遭受自然灾害和意外事故的频率高、风险大.为转移和分散“三农”贷款的高风险,当前涉农银行业机构一般会将合法有效的抵押担保作为必要的贷款条件.但是,根据现行担保法律规定,农村财产可作合法担保物的很少,如集体土地抵押受限,私人房屋抵押难以实施,农产品抵押难以达到防范农贷风险要求.同时当前农村抵押物交易、流转体系建设滞后,并缺乏规范的价值评估和登记制度,导致部分能够作为担保的物品或权证,像农村土地承包经营权、农产品等流转对象、地域范围受到诸多限制,抵押物处置困难,变现成本高,难以作为第二还款来源实现担保清偿作用.
由此便产生了农户大额资金需求与有效担保难以提供的矛盾.一般的小额贷款远远不能满足当前农业集约化、规模化发展的需要.但农户又不能提供有效的担保.
三、化解农村金融扶贫困境的对策建议
基于以上金融扶贫工作中存在的主要问题,为了进一步推动金融扶贫工作,加大金融扶贫支持力度,使得金融机构能够更好地为富川县社会经济发展服务,今后还需要不断加强机制设计、风险控制、金融供给以及金融政策等方面的工作.
（一）建立科学的激励约束相容考核机制.各级领导干部是扶贫开发工作的具体组织者和实施者.激发领导干部的工作热情和创新活力对扶贫开发工作发挥着重要作用.首先,建立严密的绩效考核体系,增强绩效考核的科学性.确保村干部绩效考核办法科学规范,具有可操作性.其次,实行严格的考核管理机制,增强考核结果的公正性.采取“县委定标准、乡镇抓实施、群众强监督”的标准化考评流程,对各级领导干部进行严格的绩效考核.最后,合理运用绩效考核结果,增强干部考核的严肃性.坚持激励与约束并重,全面加强绩效考核结果的合理运用.对于个人,将实绩奖励纳入综合考核结果,以此作为确定干部工资的重要依据；对于政府,将金融扶贫开发工作纳入各级政府年度经济工作考核范围,对于将一定比例的新增可贷资金留在县域使用的县域法人金融机构给予奖励,充分调动各级政府对于扶贫开发工作的积极性和创造性. （二）正确处理金融创新和风险控制的关系.准确地把握风险控制与产品创新的关系,需要注意三个问题.第一,新产品的推出要基于合理的投资者定位.对应产品风险,金融机构要根据创新产品的风险程度确定投资者群体.第二,由于地理环境和经济条件不同,各区县农村经济发展水平和生产经营类型有较大差异.这就需要金融机构因地制宜,通过多元化创新满足其融资需求.第三,创新要基于风险可控原则,仔细研究创新的可行性、条件和能力是否具备.在创新过程中,要加大技术投入,多角度、多方法进行创新,加大监管力度,严格控制创新过程中的风险.
(三)建立健全多层次金融扶贫供给体系.
1.明确农村信用社改革方向.作为支农扶贫的首要力量,农村信用社改革必须坚持以服务“三农”为方向.一是加大产权改革力度,完善法人治理结构,将农村信用合作社改建成股份制性质的农村合作银行或农村商业银行,实现商业化经营；二是全面推行小额信贷、农户联保的贷款制度,通过农户信用评级等方式强化风险管理,引导资金流向“三农”区域,充分发挥其金融扶贫功能；三是发挥自身信息优势,继续优化农村信用社布局,扩大农村信用社资金规模和机构数量,不断提高信用社运用资金效率.
2.加强农业银行业务整合.尽快扭转国有和股份制商业银行特别是中国农业银行近年来出现的“离农”倾向,切实加大中国农业银行对富川县农业和农村经济的支持力度.首先,充分利用农村和城市两个市场改善资产负债结构,支持一定规模的农业类生产经营企业、高科技和农业实用科技公司,扶植竞争力强的农副产品加工企业.其次,成立专项信贷资金,支持农业规模化和产业化发展,推进农业产业结构调整.最后,通过优化内部业务流程,增加服务种类等措施,充分发挥信贷的杠杆作用,加大农村信贷投放力度.
3.引导并规范民间金融.对于非正规金融来说,由于正规金融机构逐步减少投放农村资金数量,农村金融服务供给越来越少,才使得来自农村信贷需求不得不转而依赖于民间借贷等非正规金融.在我国现代金融机构尚未普惠农村地区的情况下,为农村民间金融发展适度“松绑”,不失为现有条件下的次优选择.为此,一要积极鼓励正常的农村非正规活动,承认其合法性.同时,严格限制和取缔非法的农村非正规金融组织和活动.二要对具有一定规模和管理制度的农村非正规金融组织,短期内可限定其利率浮动范围,长期内则可以完全放开利率以自由浮动.三要不断加强各类非正规金融产品的开发,增加农村居民的融资方式.
4.完善农业保险制度.农业保险是农户分散农业经营风险的重要制度安排,不仅可以增强农户抵抗由于各种因素所造成的风险和损失的能力,还可分散金融机构开展农村信贷业务所引发的经营风险.为此,第一,大力发展农业政策性保险,政府可给予适当的保费补贴或营业税和所得税等税收优惠政策,以鼓励商业保险公司开展农业政策性保险；第二,增加商业保险公司通过经营涉农商业保险弥补政策性保险产生损失的能力,比如,通过经营农户财产保险、人身意外伤害险等险种来弥补种植业、畜牧业所引发的损失.
(四)切实推进县域金融政策创新.
1.从层面看,要下放给地方更多的金融支配权.相对于政府,地方政府对于地方经济的发展状况更具有信息优势,赋予地方更多的宏观调控权力,特别是一定的金融调控权对于促进金融推动地方经济发展具有重要意义.
2.从地方层面看,需要地方政府在存款业务方面,特别是财政专项资金存款业务上能继续给予大力支持与帮助.比如工商银行富川支行在财政统发工资方面的存款亟待增加,给予一定额度的财政统发工资及财政性存款份额的支持,对增加该行信贷资金来源,增强信贷投入能力,支持该行做大存款、贷款总量有重大意义.
3.从和地方结合看,理顺政府和地方政府之间的协调机制,加强政策合作,保证和地方扶贫政策的一致性和连续性对于金融机构业务开展、经营管理具有重要推动作用.比如,对农行富川支行来说,由于2011年10月份以来因政策原因暂停了妇女就业创业扶贫贴息贷款的发放,并且贴息金额自2011年2季度开始一直没有补贴到位,到2012年7月该行上报的贴息金额达360万元没有得到贴息.正因为扶贫贴息贷款政策没有延续,影响了该行扶贫贷款业务的发展,建议对金融扶贫贷款资金给予优惠政策,在存款准备金、利税方面制定专项政策,突出金融扶贫工作的重要性；对邮政储蓄银行富川支行来说,建议地方政府将其作为、自治区转移支付扶贫项目的行,以便该行更好地发挥支农作用；对农村信用合作联社来说,建议适时适当调整信贷监管,对支农贷款放宽贷款政策,放宽贷款规模,根据农户的生产经营情况,及时有效地向农户提供资金.
（五）大力推广互助金组织项目.贫困村互助资金组织建设项目符合国家、自治区以及富川县的发展规划.在国家扶贫资金的扶持和项目建设领域的专业技术人员的支持下,项目在农户小额借款方面起到举足轻重的作用,极大推动了贫困村的产业发展和生产建设.同时,项目具有投资相对较少、风险小等优点.目前,互助金已经在富川县取得了初步成效,应该及时总结宝贵经验,为下一步大力推广起到重要指导作用.
1.正确认识互助金作用.农村互助金和其他金融机构相比在金融扶贫方面具有独特优势.第一,互助金是在特定的组织范围内实行盈缺调配,既不会出现资金流失问题,又降低了低收入群体的资金使用成本；第二,组织内的农户具有常年累月的交往和联系,彼此之间的熟悉和了解为消除信息不对称形成了无形和天然的监督机制,降低了违约风险,提高了资金使用效率；第三,互助金可以形成良性循环,互助金不是一次性补偿,是可以循环往复使用的,而且随着贫困户通过互助金提高自身收入的同时还可以增加互助金,从而帮助更多的贫困户,增加扶贫受众,提高扶贫力度.
2.积极拓宽资金使用范围.为化解互助金短缺与村贫困农户众多形成的矛盾,可采取两种办法.一种是扩大互助金资金来源,比如,通过政府财政资金支持或动员社会广大机构、群体捐赠资金；另一种是调整互助金使用方式,在行政村中缩小试点范围建立互助社,使有限的资金覆盖合理的区域范围,提高资金使用效率,循序渐进地扩大互助金使用范围.
3.加强业务人员专业培训.针对互助金的推广工作,有计划地对相关管理人员进行培训.培训内容应包括思想素质和业务素质培训.思想上,牢固树立法律意识,增强工作责任心,必须认识到互助金对于扶贫工作的重要意义.提高思想认识是互助社健康发展的思想保证.业务上,要在管理人员的业务水平培训方面下大工夫,坚持短期培训与长期培训相结合,脱产学习与在岗实习相结合,培养出合格的业务人员.还可与高校建立合作互助关系,互助社作为高校教学实践基地,高校为互助社提供专门培训,双方达到共赢.