本站原创编者按：：区域科学发展强调在区域发展过程中很好地遵循经济规律、自然规律和社会规律,按照科学的理念谋划区域发展.河南作为在我国具有十分重要战略地位的省份,如何谋划中原经济区的科学发展,奋力走出一条速度、质量、效益、后劲相统一的科学发展之路,实现中原崛起河南振兴,是近年来全省上下大力的一个重大课题.特别是党的十七大以来,河南积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“两不三新”协调发展之路,大胆进行以新型城镇化引领“三化”协调发展的实践与探索,创新河南持续探索发展之路.河南“两不三新”的新探索,既符合的战略决策,又符合河南的实际,同时也遵循了客观规律,是构建新型工农、城乡关系的创新性尝试.本刊特推出河南省社会科学院课题组的文章,以期分析总结河南以新型城镇化引领“三化”协调发展之路的经验,从而为进一步探索我国同类地区城镇化的科学发展之路提供思考.
中图分类号：F120.3文献标识码：A文章编号：1003―0751(2012)03―0001―09
工业化、城镇化和农业现代化是人类文明进步的重要标志.河南持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化的“三化”协调科学发展路子,是时代的要求,关系加快中原崛起河南振兴全局.“谋河南的事,解发展的题”.河南新型城镇化引领“三化”协调发展的实践与探索,是全面深入贯彻落实科学发展观的生动实践,是构建新型工农、城乡关系的重要尝试,将为全国同类地区发展积累经验提供示范.
一、新型城镇化引领“三化”协调发展的科学内涵
中原经济区建设的核心任务是要积极探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子,这种“三化”协调发展是新型“三化”的协调发展,是新型城镇化引领“三化”的协调发展,是以“两不”为前提的“三化”协调发展,具有丰富而深刻的内涵.
工业化、城镇化和农业现代化的一般规律.工业化、城镇化和农业现代化是人类文明进步的重要标志.自工业革命以来,世界各国陆续从传统农业社会向工业社会转变,工业文明随之逐步取代农耕文明,成为人类发展的主流文明.工业化水平成为衡量各国综合竞争力和现代化程度的重要标志.在工业化推进过程中,生产力得以充分释放,大量的农业劳动力进入非农部门,成为产业工人,而产业的集聚又带动人口的集中和服务业的发展,加速了农村人口向城镇转移,由此推动了城镇化进程.城镇化不仅进一步优化了社会资源的配置, 更为重要的是实现了人们行为理念和生活方式的根本性变革.伴随着工业化城镇化进程,农村人口大量转移,农业土地的集约化、规模化、专业化和农业的科技含量及服务水平大幅度提高,农民的收入水平和整体素质明显提高,由此推动农业现代化.农业是国民经济的基础,农业现代化是工业化城镇化稳步推进的支撑和保障.工业化、城镇化、农业现代化作为经济社会发展的三条主线,既拥有各自的演进路径和运行规律,又相互依托、相互影响、相互制约,共同构成对立统一的现代化发展主动力.
新型“三化”协调发展的内涵及特征.新型“三化”协调发展是符合河南实际、具有中原特色之路,是对河南传统工业化、城镇化、农业现代化道路经验教训的总结,是基于河南经济社会发展阶段、保粮稳粮使命、现有资源约束条件、现有就业压力,在经济全球化下求发展、谋崛起的必然选择,是科学发展的生动实践,对全国具有示范意义.
新型城镇化,是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化,是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化.新型工业化,是坚持以信息化带动工业化,以工业化促进信息化,科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的工业化.新型农业现代化,是以粮食优质高产为前提,以绿色生态安全、集约化标准化组织化产业化程度高为主要标志,基础设施、机械装备、服务体系、科学技术和农民素质支撑有力的农业现代化.新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化相互影响、相辅相成,以新型城镇化引领“三化”协调发展,是转变经济发展方式、实现科学发展的必由之路.
与传统的“三化”协调发展相比,河南探索的新型“三化”协调发展有着内在的良性互动、互为支撑的有机统一,因而具有更为丰富而深刻的意蕴：在驱动机制上,以新型城镇化为引领、以新型工业化为主导、以新型农业现代化为基础,并将现代城镇体系延伸至新型农村社区；在要素组合上,更突出在城乡统筹、城乡一体的视野中节约集约、提高科技含量；在目标导向上,更强调资源节约、环境友好,致力走上生产发达、生活富裕、生态良好的文明发展道路.其主要标志主要体现在产业关系协调、产城关系协调、城乡关系协调.产业关系协调,就是要形成以工补农、三次产业协调发展、良性互动的局面；产城关系协调,就是城镇规模的扩大、新城建设与产业发展相互适应、互为依托,建成生态高效的现代城镇体系和现代产业体系,形成以产带城、以城促产的良性互动局面；城乡关系协调,就是打破二元结构,形成以城带乡、城乡平等、开放互通、互补互促、共同进步的城乡社会经济一体化发展新格局.为此,必须坚持以引领为核心,以统筹为根本,以协调为关键,以新型城镇化引领特别是新型农村社区建设为切入点,深化产业互动、产城互动、城乡互动,坚持稳粮强农、统筹协调、节约集约、以人为本,坚持改革开放,大胆探索,勇于创新,强化新型城镇化引领、新型工业化主导、新型农业现代化基础作用,推进“五个协同”,即农业增产与农民增收协同、工业化与城镇化协同、工业发展、城镇建设与保护耕地协同、“三化”同步与资源环境保护协同、城市繁荣与农村进步协同.
新型城镇化引领“三化”协调发展的内在逻辑.以新型城镇化引领厘清了城镇化、工业化和农业现代化之间的关系,是对河南持续探索发展路子的创新与提升,有着严密的内在逻辑.
新型城镇化引领为“三化”协调发展提供了新的动力来源.首先,新型城镇化引领为产业升级提供了新动力,新型城镇化提高了经济集聚度,加快了城市向服务性经济的转型,促进高端生产要素集聚,提高现代工业的服务增值能力,降低工业发展的资源消耗与要素投入.其次,新型城镇化引领为城市内涵发展提供了新动力,将推动公共服务业（教育、医疗、社保、就业）、消费性服务业（商贸、餐饮、旅游）和生产性服务业（金融、保险、物流）的发展,提高城市发展质量,促进一般性产业由中心城市向周边小城镇和组团转移,带动小城镇与新型农村社区提高发展水平.最后,新型城镇化引领为农业现代化提供了新动力.河南特色的新型城镇化以新型农村社区建设促进农村生产要素和人口聚集,可以显著提高农业生产规模,实现就地转移与就业,为农村留下人才,为提高农业现代化水平提供新动力.
新型城镇化引领为“三化”协调发展创造了新的条件组合.首先,新型城镇化为“三化”协调发展注入了新的理念,新型城镇化更加关注资源节约与环境保护,更加强调经济质量,更加侧重提高发展内涵,更加重视区域与城乡协调,将为“三化”协调发展的路径探索提供强力支撑.其次,新型城镇化为“三化”协调发展提供了新的要素支撑,在五级城镇体系中,土地、人才、产业、资源的相对集聚提供了新的要素条件,尤其是在最为重要的人才方面,大城市和中心城市内涵提升为高端人才集聚提供了基础,新型农村社区建设将会引导农民工回乡创业,把农民转变为产业工人,为农村发展提供人才支撑.最后,新型城镇化为“三化”协调发展创造了新的政策组合,新型城镇化涉及到土地制度、户籍制度、现代服务业发展等诸多领域,这些方面的改革发展需要更好的制度环境,对产业政策与宏观政策提出了高要求,政策介入方式与政府服务方式均需要发生根本性变化,将有力推动政府管理转型与服务型政府建设,为“三化”协调发展带来政策创新.
新型城镇化引领为“三化”协调发展带来了新的空间格局.首先,以产城融合为特征的新型城镇化为“三化”协调发展带来了新的城乡一体化发展格局,以“四集一转”（即项目集中布局,产业集群发展,资源集约利用,功能集合构建,带动农民向产业集聚区融合转移）为主要内容的产业集聚区建设吸引了大批的人口集聚,产城融合发展态势进一步强化,城镇与产业、农村的布局将更加协调.其次,把新型农村社区纳入新型城镇化体系改变了农业发展的格局,显著提高了农业规模化、产业化水平,推进了农田集中规模化生产.最后,以要素集中集约利用为目的的新型城镇化为“三化”协调发展带来了新的产业空间格局,土地、资源、人口的集聚将促进产业空间布局的优化,高端产业向中心地区集聚、一般产业向组团扩散的趋势更加明显,新型城镇化引领将促进产业空间布局优化和区域协调发展,支撑“三化”协调发展新格局.
二、新型城镇化引领“三化”协调发展的重大意义
持续探索不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的新型城镇化、新型工业化、新型农业现代化“三化”协调科学发展的路子,必须充分发挥新型城镇化的引领作用,以引领推动难题,以引领带动转型升级,以引领促进协调发展.
探索“三化”协调发展路子的持续提升.坚持新型城镇化引领,是河南在发展实践中持续探索的结果.20世纪90年代初,河南作为传统农业大省、工业小省、财政穷省,如何在不牺牲农业的同时,推进工业化和城镇化,成为摆在全省人民面前的重要课题,“八五”之初,河南提出了“工业、农业两篇文章一起做”和“两道难题（工业化缓慢、农民增收困难）一起解”的发展思路,2003年《河南省全面建设小康社会规划纲要》进一步明确：“要坚持以工业化为主导,以城镇化为支撑,以推进农业现代化为基础,统筹城乡经济社会协调发展”.2006年,河南省八次党代会明确了要坚持以工促农、以城带乡的指导思想.2011年,河南省九次党代会提出,要走好“两不三新”这条路子,必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用.由此看来,在河南发展的不同历史阶段,河南面临着不同的矛盾和问题,在工业化初期阶段,主要任务是强农兴工,进入新的历史时期,河南最突出的矛盾是城镇化滞后,因此,河南提出以新型城镇化引领“三化”协调发展,既是基于弥补短板、增强动力、拓展空间、激活潜力的现实要求,也是厘清关系、抓住关键、难题、促进协调的科学选择.
城镇化发展模式的重大创新.作为一个城镇化水平低、农业比重大的内陆人口大省,河南城镇化对象是4.7万个行政村、18万个自然村和6000万农村人口,要在基础弱、底子薄的情况下加速城镇化,让超过60%的农村人口与城镇居民一起融入现代生产生活方式,共享改革发展成果,就必须摒弃传统的城镇化发展模式、创新发展思路,探索走出一条符合河南发展实际,顺应城镇化发展规律、具有区域特色的新型城镇化道路.
当前,河南坚持新型城镇化引领,关键在“新”上,所谓“新”,第一表现在内涵上,就是以城乡统筹、城乡一体为核心,以产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为主要特征,大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进；第二表现在发展模式上,由国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区组成的五级城镇体系,创造性地将新型农村社区纳入城镇体系；第三表现在人口转移路径上,新型城镇化突出了新型农村社区建设的地位与作用,实现了农民由单一进城转移模式到农民多维转移模式的转换；第四表现在功能定位上,强调以郑州为龙头重心,省域中心城市为辐射带动,中小城市为承载承接,中心镇为重要节点,新型农村社区为战略基点的系统协同式分工格局；第五表现在城市形态上,是以内涵式紧凑型生态化可持续发展为方向的新型城市形态.
拉长城镇化短板的必然要求.按照国际通行标准,河南人均GDP突破4000美元,已进入工业化城镇化加速推进时期,然而,目前河南城镇化率仅为40.57%,与城镇化率55%左右的国际标准相比,滞后近15个百分点,与全国平均水平相比,也滞后近11个百分点.城镇化水平低已成为制约河南经济社会发展的主要障碍,主要表现是：
制约了产业的转型升级.一个地区产业结构状况与城镇化率存在明显的正相关关系.2010年,河南第一产业、第二产业在生产总值中的比重分别比全国平均水平高4个、17.2个百分点,而第三产业比重仅为28.6%,低于全国平均水平14.4个百分点,其原因就是城镇化水平低,对服务业发展带动弱.可见,城镇化水平低,不仅制约了第三产业的发展,而且也制约了一二三产业的协调发展.
制约了发展方式的转变.当前,扩大内需是转变发展方式的首要任务和基本支撑,而城镇化是激活内需潜力的源动力和主引擎.分析表明,每增加1个城镇人口,可带动3倍于农民的消费支出；同时,城镇化的推进,可以为基础设施、公共服务建设投资带来巨大的空间.而河南城镇化水平低在很大程度上抑制了扩大内需的潜能.因此,只有坚持新型城镇化引领,拉长城镇化短板,才有利于持续释放需求潜能、增强内生动力,推动发展方式转变.
制约了农业现代化进程.从河南农村发展现实看,一家一户的小农生产方式是农业现代化进程中的主要障碍.要消除这一障碍,就必须加快推进新型城镇化,通过城镇化有效转移农村剩余劳动力,实现土地规模经营和农业机械化、专业化和标准化.然而,目前河南城镇化水平低,已成为现代农业发展的重要制约因素.只有坚持新型城镇化引领,才能在较短的时间内破除城乡二元结构,促进资金、技术、人才、信息等生产要素在城乡之间自由流动,推动基础设施建设、公共服务体系向农村延伸,才能加速农业现代化进程.
显然,城镇化水平低已成为河南经济社会发展的突出“短板”和各种矛盾的聚焦点,以新型城镇化引领“三化”协调发展,正是河南选准突破点和着力点、城镇化滞后这一突出矛盾的现实选择.
经济社会发展难题的根本途径.经济社会发展中新老“四难”问题（“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”是谓“老四难”；“土地哪里来、减排哪里去、要素怎么保、物价怎么办”是谓“新四难”）是当前中原经济区建设的根本任务.只有坚持新型城镇化引领,才能不断完善城镇功能,优化发展环境,促进企业集中、要素集聚,形成集群优势和交易成本优势,进而吸引更多的投资和项目进得来、留得住、发展快、带动强,解决“钱从哪里来”的问题；才能有效现有城市承接吸纳能力不能满足农村人口向城市转移需要的矛盾.新型五级城镇体系建设为人口转移提供了多元选择和更大的容量,让广大农民可以不必离土离乡就能安居乐业,解决“人往哪里去”的问题；才能以社区化发展促进耕地流转,推动农业规模化、组织化、标准化、现代化,在耕地不减少的同时提高农业生产效率和综合生产能力,解决“粮食怎么保”的问题；才能通过要素集约利用、功能集合构建、服务整体提升,不断完善城乡基础设施和公共服务设施,破除城乡二元结构,尤其是新型农村社区建设,让农村居民不出家门就能过上城市生活,解决“民生怎么办”的问题；才能不断优化城市布局和形态,同时推动农村土地挖潜、整治、复耕,更好地促进城乡土地资源集约节约利用,缓解建设用地刚性需求与保护耕地硬性约束的矛盾,解决“土地哪里来”的问题；才能促进企业集中布局、产业集群发展,进而形成循环经济发展链条,深入推进清洁生产,通过污染物减量和污染综合治理并举,解决“减排哪里去”的问题；才能促进资源合理流动、优化配置,提高资源投入产出效率,推进节约集约利用,解决“要素怎么保”的问题；才能一方面通过加快农业发展方式转变,提高农业生产能力和生产效率来实现保供给,另一方面通过城乡统筹、融合发展促进产需之间有效衔接,减少中间环节,有效降低流通成本,平抑市场物价,解决“物价怎么办”的问题.
把握“三化”协调发展推进关系的现实选择.河南作为新兴工业大省,工业增加值连年位居全国第五位、中西部第一位.2011年,河南三次产业比例为12.9∶ 58.2∶ 28.9,二产比全国平均水平高17.2个百分点.从产业结构演进状况来看,河南正处于工业化中期阶段,加快推进工业化进程,以新型工业化为主导仍然是富民强省、实现中原崛起河南振兴的必然选择.但同时也要看到,在工业化的初期阶段,河南工业虽然实现了由小到大的快速发展,但主要是建立在劳动力和资源成本优势的基础上,能源原材料等上游产业比重大,高加工度、高科技含量、高附加值的产业发展不足.要想在迈进工业化中期阶段后实现负重爬坡、持续发展,就必须实现从劳动密集型、资源密集型向资本密集型、技术密集型和知识密集型转型升级.而要实现这一目标,就必须借助城镇发展环境优化、综合功能完善,吸引和壮大一批能够带动产业升级的龙头项目和骨干企业,必须发挥城镇集中、集聚、集约效应,吸引和集聚大批科技要素,为产业转型升级提供必要的创新支撑与人才支撑；必须依托城镇发展信息、物流、金融等现代服务业,加快新型工业化进程.显然,脱离了新型城镇化的引领作用,新型工业化的主导作用也就无从谈起,应该说,两者是互促共进、并行不悖的关系.
然而现实的情况是,河南的城镇化明显滞后于工业化,2010年,河南二、三产业劳动力就业比重达到55.1%,虽然这一比重要低于全国平均水平8.2个百分点,但依然比同期城镇化水平高了16.3个百分点,城镇化滞后就难以为传统工业化向新型工业化演进积累规模效应和集聚效应,难以为新型工业化发展提供创新、人才、信息等高端要素集聚平台,也更难以为农业规模经营及农业机械化、专业化、标准化和信息化等农业现代化发展提供有效支撑.因此,在新的形势下,走新型城镇化引领之路,既是河南对“三化”协调发展演进关系的准确把握,也是遵循经济发展客观规律的必然选择.
三、新型城镇化引领“三化”协调发展的现实基础
探索“三化”协调发展之路,河南已有了初步成果,积累了一定经验,中原大地业已形成广泛共识.在中原经济区上升为国家战略的背景下,河南必须在把握大势、顺应趋势、发挥优势中牢牢抓住机遇,在应对挑战、突破风险、难题中不断创造机遇,在解放思想、先行先试、务实发展中探索新路.
探索新型城镇化引领“三化”协调发展之路实践基础坚实.早在20世纪90年代初,河南就提出“围绕‘农’字上工业,上了工业促农业”,开始了工农业协调发展的探索.进入21世纪,河南明确提出“加快工业化、城镇化,推进农业现代化”,之后又强调要走“在不牺牲不削弱农业的前提下大力推进‘三化’的路子”.20年多来,河南坚持把加快工业化和城镇化、推进农业现代化作为加快中原崛起河南振兴的基本途径,坚持工农业互动协调发展,探索“以农兴工、以工促农、城乡互动、协调发展“的有效方式,实现了在由传统农业大省向经济大省和新兴工业大省的历史性跨越的同时,耕地面积不减少、粮食产量不降低、农业地位不削弱,初步走出了一条不以牺牲农业为代价的“三化”协调发展的现代化路子,并积累了有益的经验.当前,持续探索以“两不三新”为主要内容的新型“三化”协调发展的路子,就是在河南历届省委、省政府探索实践基础上的再探索,是根据形势发展和变化的调整、持续和提升.伴随着中原经济区建设正式上升为国家战略,中原崛起河南振兴进入蓄势勃发的新阶段,不仅极大地提升了河南在全国的地位,扩大了河南在全国的影响,而且提振了全省人民的精神,使持续探索新型城镇化引领“三化”协调发展之路凝聚成为全省上下的共识,并使得河南有基础、有条件、有能力“谋河南的事,解发展的题”,在探索新型城镇化引领“三化”协调发展中,担负起为全国同类地区发展积累经验提供示范的历史使命.
探索新型城镇化引领“三化”协调发展之路政策环境优越.近年来,出台了一系列强农惠农、同步推进“三化”发展的方针政策,尤其是国务院《关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》明确指出,探索出一条不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化”协调发展的路子,是中原经济区建设的核心任务,要将中原经济区建设成为全国“三化”协调发展示范区,探索建立工农城乡利益协调机制、土地节约集约利用机制和农村人口有序转移机制,加快形成城乡经济社会发展一体化新格局,为全国同类地区发展起到典型示范作用.2010年以来,围绕河南区域战略上升至国家层面,河南省委、省政府在系统疏理历届领导班子关于加快河南发展战略思路的基础上,充分认识新的历史条件下河南在全国的比较优势和战略地位,集思广益,高瞻远瞩,提出了建设中原经济区的战略构想,并正式上升为国家战略.河南省九次党代会在对过去多年实践积累经验的深刻总结和升华的基础上,准确把握省情,自觉遵循规律,积极顺应大势,创造性地指出,走好新型“三化”协调发展的路子,必须充分发挥新型城镇化的引领作用、新型工业化的主导作用、新型农业现代化的基础作用,必须增强新型农村社区战略基点作用,将新型农村社区建设作为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点.和省委的科学决策,使新型“三化”协调发展从整体上破题已看到了曙光.
探索新型城镇化引领“三化”协调发展之路正当其时机遇难得.当前,河南经济平稳较快增长,是河南持续探索新型城镇化引领“三化”协调发展路子的好时期.在现代经济增长过程中,人口和产值的高速增长总是伴随着多种产业比重在总产出和所使用的生产性资源方面的明显变动.改革开放以来,特别是近年来,河南深入贯彻落实科学发展观,坚持“四个重在”实践要领,加快经济发展方式转变,协调推进工业化、城镇化和农业现代化,经济社会发展呈现出好的趋势、好的态势、好的气势,当前,正是持续探索新型城镇化引领“三化”协调发展路子的大好时期.2011年,全省地区生产总值达到27232.04亿元,比上年增长11.6%.全省三次产业结构为12.9∶ 58.3∶ 28.8.从三次产业结构来看,河南已经进入了工业化的中期阶段.河南城镇化处于30%―60%区间,未来10年乃至更长时期内,河南将处于城镇化的加速推进阶段.河南“三化”协调发展模式开始步入成形期,一方面产业集聚化发展推动人口向城镇加快聚集,形成了城镇化的“引力”；另一方面农业生产规模化促使农村富余劳动力向城镇和非农产业加快转移,形成了城镇化的“推力”,孕育出相互融合、互为动因的内生性发展动力.此外,城镇化作为承载投资需求和消费需求的结合体,必将成为国家实施内需拉动战略的关键环节,一些长期制约城镇化发展的户籍、住房、就业、社会保障等政策会有较大的突破性改革.随着经济社会的快速发展,城乡两类社区持续冲破城乡二元结构的壁垒而不断趋于融合.新生代农民工的价值观与生存理念转换,也为新型城镇化建设创造了条件.河南持续探索新型城镇化引领“三化”协调发展路子机遇难得,正当其时.
清醒认识新型“三化”协调发展之路面临的困难和挑战.目前,我们虽然已初步走出“三化”协调发展的路子,但从经济社会发展的人均指标来看,还是一种在较低水平上的“协调”,要走出新型城镇化引领“三化”协调发展路子,使“三化”都达到较高水平,并持续保持协调的态势,其困难还是很大的.尤其是随着改革开放的深入和区域发展格局的演变,长期以来的传统农区定位的分工角色相对“固化”,导致自身以工补农、以城带乡乏力,“钱从哪里来、人往哪里去、民生怎么办、粮食怎么保”这一“老四难”尚未根本,“土地哪里来、减排哪里去、要素怎么保、物价怎么办”的“新四难”接踵而至,探索新型“三化”协调发展之路面临要求新、难度高、压力大的困难和挑战.协调要求新,河南持续探索的新型城镇化引领“三化”协调发展,是“两不三新”的“三化”协调发展,是以新型城镇化为引领的“三化”协调发展,也是以新型农村社区建设为统筹城乡发展结合点、推进城乡一体化切入点、促进农村发展增长点、社会管理创新点的“三化”协调发展,内涵丰富,全新要求.协调难度大,新型“三化”之间虽然存在内在联系的有机统一,但推进新型“三化”协调发展仍存在诸多矛盾和难题,如工业化城镇化与稳粮保粮的矛盾、推进“三化”进程与土地制约的矛盾、“三化”协调发展与资源环境约束的矛盾等.协调压力大,经济结构性矛盾依然突出,城乡发展不协调,工业多处于产业链前端和价值链低端,服务业发展滞后,农业基础薄弱,科技创新能力不强,经济发展的质量和效益亟待提高,土地、资源、环境等约束加剧,人民群众对加快实现富民强省、全面建设小康社会的愿望更加强烈.
在先行先试中探索新型城镇化“三化”协调发展之路.作为后发地区,走新型“三化”协调发展之路拥有不可替代的“后发优势”,可以充分借鉴国内外已有的实践及经验教训.但同时也必须看到,后发地区也可能面临先发地区所不曾遇到的诸如资源约束和路径依赖的“后发劣势”.因此,河南必须抢抓机遇,充分利用国务院《指导意见》赋予中原经济区建设的先行先试的政策创新机会和制度创新空间,把握全局、明晰目标,着眼长远、发挥优势,系统规划、谋定后动,借力人地双挂钩、资源税、排污权和碳排放交易、考核评价机制等国家在重点领域和关键环节的探索、试点等,在先行先试中制约“三化”协调发展的带有普遍意义的发展难题,为同类区域、相同领域的科学发展探索新路.事实上,就中原经济区所探索的命题和所承载的使命而言,在某种意义上其本身就是试验区,先行先试是其题中应有之义.而先行先试的关键,在“行”和“试”,在敢于创新、率先突破,在先思先谋、抢抓先机.凡是不违反国家和河南省委、省政府大政方针的,只要有利于中原经济区建设,都可以大胆地试,先干不争论、先试不议论、先做不评论,允许探索中有失误,不允许工作中无作为,从而激发方方面面的活力和动力,积极探索新型“三化”协调发展之路.
四、新型城镇化引领“三化”协调发展的历史任务
“两不三新”,新型城镇化是引领.与传统城镇化相比,新型城镇化是在价值取向、发展方式、自身体系、路径选择、体制机制等方面的根本性变革,更加注重城乡统筹、城乡一体,产城互动、节约集约,生态宜居、和谐发展,从而形成引领主体突出、两大支撑有力的“三化”协调科学发展新格局.
引领农村人口合理转移,提高公共资源配置效率.引领农村人口合理转移,是新型城镇化最本质、最核心的要求.促进农民向城镇合理转移,关键让农民“进得来、留得住、过得好、没顾虑“.加强城镇建设,增强城镇服务和集聚功能,提升城镇的吸纳力和承载力,促进农民向城镇转移；推进新型农村社区建设,实现农民就地转移；加强就业服务,促进农民在城镇稳定就业,积极扶持农民自主创业；对进城落户农民要一视同仁,在住房、就业、子女就学、社会救助等方面享受当地城镇居民同等待遇,充分体现社会公平公正,努力实现留人、留心.在坚持农民自愿进城的原则下,明确“三保留”政策,即农民进城落户后,继续保留在原村集体经济组织中的承包经营权及其收益权,继续保留宅基地使用权及其收益权,过渡期内继续保留农村计划生育政策.通过新型城镇化引领作用,促进农村人口合理转移,实现城乡统筹规划,城乡基础设施建设和社会事业同步发展,提高公共资源配置效率.
引领土地节约集约利用,土地瓶颈制约.坚持新型城镇化引领,必须坚持最严格的集约节约用地制度,科学合理地调整土地利用的时间和空间、布局和结构.制定符合河南实际的大中小城市、小城镇和新型农村社区节约集约用地标准,建立健全节约集约用地考核评价机制,积极探索节约集约用地模式.健全农村土地整治机制,在城乡建设用地增减挂钩的基础上,开展人地挂钩试点,优化土地要素配置.积极推进新型农村社区建设,通过撤村并镇等手段,挖掘集约节约用地潜力,有效土地供需矛盾.加强土地立法和执法,以法律手段推进土地资源管理方式和利用方式的根本改变,规范和约束土地利用行为,提高土地集约和节约利用水平.
引领城镇功能完善,推动城镇体系层级间互动融合.坚持新型城镇化引领,要实现由偏重数量、规模和粗放发展向注重提升质量内涵、节约集约发展转变,强化交通、通信、供电、供排水、污水垃圾处理等基础设施的完善,强化文化教育、公共卫生、住房保障、人居环境等公共服务功能的提升,实现城镇功能完善化、发展机制良性化、公共服务配套化,使城市功能的增长与人口城镇化的增长同步.完善中原城市群联动发展机制,推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建,形成具有较强竞争力的开放型城市群.优化中心城市布局和形态,促进中心城区与周边县城、功能区组团式发展.发挥新型农村社区战略基点作用,实现各种物质流、能量流和信息流在区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、小城镇和新型农村社区之间的交换和畅通.
引领工业合理布局集聚发展,促进工业转型升级.坚持新型城镇化引领,要按照城市功能和产业布局的要求,留出留足产业发展空间.当前,要突出城市新区、城市组团、产业集聚区、特色专业园区、商务中心区和特色商业区等载体建设,引导产业集聚和布局优化,促进产业集聚集群发展.产业的集聚发展,必然带来经济活动和人口的增加,必然对城镇公共产品产生新的需求.发挥新型城镇化的引领作用,就是要通过城镇功能的完善,推动公共服务业（教育、医疗、社保、就业）、消费性服务业（商贸、餐饮、旅游）和生产性服务业（金融、保险、电信、会计、技术服务、咨询、R＆D、物流等）加快发展,促进工业化由低级阶段向高级阶段演化.
引领农业规模化组织化发展,加快农业现代化进程.坚持新型城镇化引领,必须改变目前农村劳动力“转而不离”的局面,有效减少农村人口数量,加快耕地向少数人集中,整合农业生产资源,加速生产要素流转,促进农业规模化组织化发展,提高农业劳动生产率和综合生产能力,推动农业产业化、规模化和现代化.发挥新型城镇化引领作用,需要不断拓展农业发展思路,用工业理念发展农业,把农产品深加工与现代工业结合起来,把发展生态农业、观光农业与旅游业等现代服务业结合起来,充分挖掘农业资源价值,提升产品档次,提高农业经济效益.同时,要以新型农村社区建设为契机,加大农业招商引资力度,推进农业结构战略性调整,强化专业基地建设,打造现代农业示范区和农业科技园区,不断提高农业产业化、农业现代化水平.
引领产城互动产城融合,推动依城促产以产兴城.坚持新型城镇化引领,要按照产城互动产城融合的要求,以产业集聚为支撑,以空间集中为特征,以人口集中为目标,坚持产业规划与城镇规划、产业选择与城镇定位、产业集聚与人口集聚、产业功能与社会功能的有机衔接.加快城市新区、城市组团、产业集聚区等载体建设,促进产业集聚,创造就业岗位,增强城镇综合承载力.加快城市新区规划建设,完善基础设施和公共服务体系,吸引高端要素集聚,使之成为现代产业发展高地.提升城市组团发展水平、积极承接、改造提升中心城区外迁企业,大力发展与中心城区主导产业分工协作的关联配套产业,成为中心城市空间拓展的重要功能区.深入推进产业集聚区建设,突出抓好主导产业培育,重点引进龙头型、基地型企业,带动同类企业、关联企业和配套企业高效集聚,加快形成一批特色产业集群,成为承接产业转移的主平台.完善城区经济发展载体,结合新城建设和老城改造,通过科学规划、合理布局、创新机制、政策扶持,大力发展商务中心区和特色商业区,引导服务业集聚发展.
引领城乡统筹城乡一体,城乡二元结构矛盾.坚持新型城镇化引领,要改变过去在城乡规划、生产力布局、基础建设、资源配置、公共服务、劳动就业、社会保障等方面存在的重城市、轻乡村的传统格局,以新型城镇化为平台,通过完善城镇规划、调整产业布局,强化基础设施建设,优化公共服务,健全社会保障等,促进城乡资源优化配置和城乡结构调整,促进城乡均衡发展.以城乡一体规划为先导,实施城乡一体化建设、一体化管理,推动基础设施向农村延伸,推动公共服务向农村覆盖.建立健全以城带乡推进机制,促进城乡基本公共服务均等化、实现农业集约发展、城乡一体发展,同时推动城镇生产要素向农村流动,农民有序向城镇转移,产业链条向农村延伸,带动农民就地转移就业,加快农村发展、农业增效和农民增收的步伐.努力走出一条以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的新路子.
引领资源节约环境保护,推动生态宜居和谐发展.坚持新型城镇化引领,要加强资源节约和环境保护,强化生态宜居内涵发展,改变长期以来形成的主要依靠资源、能源过度消耗、生态环境严重污染、忽视人口、资源、环境承载力的传统发展模式,更加注重资源节约和环境保护,建设紧凑型城市、复合型城市、中心城市组团和新型农村社区,推动城乡发展向节约集约和生态宜居转变.大力推进节能减排,构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,加快建设绿色环保、生态宜居型城镇；严格市场和环境准入,严格控制高耗能、高污染行业过快增长,淘汰落后产能；鼓励发展节能环保型产业,鼓励发展低碳经济,循环经济；坚持节约、集约用地,注重科学开发利用土地资源；继续强化生态修复,保护自然生态环境,改善城乡居民人居环境,努力构建人与自然和谐发展的新格局.
五、新型城镇化引领“三化”协调发展的战略举措
持续探索以新型城镇化为引领的“三化”协调科学发展路子,需要立足省情实际,遵循发展规律,坚持务实求效,从体系建设、发展动力、功能完善、内涵提升、要素保障、协调机制等方面着手,创新城镇化发展举措,提升新型城镇化引领“三化”协调发展的能力.
构建符合河南实际具有中原特色的新型城镇体系.按照核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边的原则,推进郑州国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区联动发展,加快构建以中原城市群为主体形态、符合河南实际、具有中原特色的五级城镇体系.增强郑州龙头作用,全面推进郑州都市区建设,提升郑州全国区域性中心城市地位.增强省域中心城市辐射带动作用,推动中心城市组团式发展,统筹推进老城区改造和城市复合型新区建设,增强中心城市以大带小、以城带乡的主导作用.按照现代城市的理念和标准,提高县城规划建设水平,形成产业集聚区、县城新城区和旧城区“三位一体”发展格局,增强县城承载承接中心城市辐射和带动农村发展的能力.增强小城镇重要节点作用,坚持分类指导、合理布局、适度发展原则,因地制宜发展特色产业,积极探索交通导向开发模式,实施扩权强镇试点,提升服务农业农村发展的能力.增强新型农村社区战略基点作用,坚持分类指导、科学规划、群众自愿、就业为本、量力而行、尽力而为的原则,推动土地集约利用、农业规模经营、农民多元就业等,使其成为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点.
积极稳妥推进新型农村社区建设.结合当地资源禀赋、区位特点和产业基础,科学规划新型农村社区布局和规模.积极推进城市新区、城中村、产业集聚区、近郊区内的村庄,按照城市规划迁村并城、建设社区；分类探索重大交通沿线、重大工程沿线以及地质灾害威胁区、自然保护区内等各类村庄实施整村搬迁等多种发展形式.发挥政府引导作用,坚持农体地位,把握规划布局、住房建设、设施配套三个关键环节,整合、拓宽建设资金筹措渠道,积极探索农民自建、集体统建、招商建设、社会援建等多种途径.在严格保护耕地和保障粮食生产的前提下,支持利用新型农村社区建设腾出的土地,大力发展现代农业,因地制宜发展二三产业,促进农民就地就近就业.结合新型农村社区建设,加快推进农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权确权登记发证工作,保护居民的农村集体财产分红收益、土地流转以及集体土地转让收益,使农民成为新型城镇化的最大受益者.
提升城镇功能和综合承载能力.加强现代综合交通体系建设,全面推进铁路网、公路网和综合交通枢纽建设,提高中心城市通达能力.强化城镇基础设施建设,重点推动教育、医疗、文化等公共服务设施建设,完善县城基础设施建设,提升大中城市信息基础设施水平,增强城镇综合承载能力.注重环境保护和生态建设,以创建生态园林城市、森林城市、生态乡镇为载体,加快建设绿色环保、生态宜居型城镇.提升文化品位,坚持把传承创新华夏历史文明作为推进新型城镇化的重要内容,加强历史文化名城、名镇、名村和乡土建筑的保护,完善城镇文化服务功能,丰富文化内涵,彰显中原城镇特色和魅力.提升住房保障能力,建立健全面向不同收入阶层的住房供给体系.
形成产城互动的新型城镇化发展格局.推进城镇建设与产业升级互动发展,推进载体平台建设与增强城镇实力互动发展,加快城市新区规划建设,培育一批千亿级产业基地,形成中心城市现代产业发展高地.提升城市组团发展水平,大力发展与中心城区主导产业分工协作的关联配套产业,形成中心城市空间拓展的重要功能区.深入推进产业集聚区建设,加快形成一批特色产业集群,成为承接产业转移的主平台、县域经济发展的增长极.结合新城建设和老城改造,打造高端服务业集聚区、城区经济增长中心、区域发展服务中心.推进新型农村社区建设与现代农业互动发展,把新型农村社区建设与农村土地流转结合起来,打造一批“全链条、全循环、高质量、高效益“的现代农业产业集群,促进农民转移就业,推动农业增效农民增收.
创新城乡要素合理流动和集约节约利用机制.创新农村人口有序转移机制,按照宽严有度、积极稳妥的原则,适度放宽郑州市、全面放开其他省辖市、县城（县级市）和小城镇入户条件,逐步推行城乡一体的户籍管理制度.创新建设用地保障机制,建立集体建设用地基准地价制度,探索建立全省统一的交易平台,严格执行土地利用总体规划和土地整治规划,在城乡建设用地增减挂钩的基础上,开展人地挂钩试点.创新建设资金多元筹措机制,支持中心城市壮大城市建设投融资平台,推进中小城市整合现有投融资平台.通过以奖代补、先建后补、贷款贴息、财政补贴等方式,引导社会资本参与新型城镇化建设.创新城际开放协作机制,推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建,加快形成以特大城市和大城市为主体,带动中小城市、中心镇和新型农村社区发展的网络化格局.
健全协调有序的社会管理体制.打破城乡二元规划管理格局,统筹安排城镇建设、新型农村社区布局、产业发展、基础设施建设、公共服务和社会管理,建立与五级城镇体系相协调的城乡规划体系.适应新型城镇化发展需要,稳妥、有序地调整行政区划,理顺城镇行政管理关系.推进城市管理从单一执法向城市综合管理转型.强化区、街（镇）政府的管理职责,推进城市管理重心下移.建立健全新型农村社区社会管理体制,逐步实现村民自治向居民自治转变.打破参保身份界线,提高统筹层次,制定城乡、区域之间养老、医疗等社会保险转移衔接方法,建立覆盖城乡的基本社会保障制度.