本站原创中美双边投资协调谈判已经进行六轮,但谈判的文本尚未最终确定,更未上升到政治层面的谈判.国民待遇将是谈判双方最具争议的话题
对于中美商界都非常关心的中美双边投资协定(BIT)谈判问题,“双方已经进行六轮谈判,并已经相互交换了文本草案.”财政部副部长朱光耀5月下旬在回答《财经国家周刊》记者提问时说.此前不久,美国商务部长骆家辉在回答本刊记者提问时也表示,美方正在就最终的BIT草案进行完善,以便同中方讨论时使用.
2008年6月,第四次中美战略经济对话中双方同意启动双边投资保护协定谈判.2010年5月底,第二轮中美战略与经济对话再次重申,“积极致力于推进双边投资协定谈判,增强投资的透明度和可预见性.”但是,中美一直对双方所讨论的内容讳莫如深,对此外界知之甚少.
确立谈判文本是博弈的第一步
双边投资保护协定是指,国家与国家之间为鼓励、促进和保护本国公民在对方境内投资而签署的双边条约.内容主要涉及投资保护的范围、投资待遇、征收与补偿、货币汇兑和争端解决等内容.截至2009年6月,中国已与126个国家签订BIT,美国与40个国家签订了BIT.
中美签订BIT的意向由来已久.由于深受全球金融危机的影响,美国经济需要外资帮助拉动,而中国对外投资潜力日益显现,发展对外直接投资,也符合中国的“走出去”战略.
2008年启动BIT谈判之前,双方就已进行了17个月的试探性讨论,评估进行谈判的可能性.不愿透露姓名的美国驻华使馆官员告诉记者,目前美国BIT谈判团队由美国国务院、美国贸易代表办公室共同牵头,外加商务部、财政部和一些其他机构组成.
美国的惯例是用BIT模板作为谈判蓝本.2009年底,美国开始对2004年版BIT模板进行修订.一些与美国政府接近的法律专家接受本刊采访时表示,奥巴马政府一直在完善新的BIT模板草案,在没有最终敲定BIT模板前,不会跟中国进行实质性的谈判.
“国民待遇”是最严重的分歧
由于美国谈判蓝本没有最终确定,还不能确知中美间谈判的细节.不过,通过美国政府发布的相关文件,以及相关委员会、利益集团提供的BIT模板修改意见等内容,可以获悉双方讨论的内容包括:“国民待遇”和“最惠国待遇”、投资准入和投资运营、权利平等、投资补偿、资本自由转移、监管透明以及争端解决等等.
其中,中美双方对国民待遇的认知差距最大.“国民待遇”问题包括投资准入和投资待遇两个方面,它是BIT中最为核心和敏感的问题.国际投资领域的“国民待遇”指东道国给予外国投资者不低于本国投资的待遇,包括外国投资者在东道国的法律地位、权利义务、财产收益保护以及被征收或国有化时的补偿标准等.
美驻华使馆官员接受本刊采访时说,由于中美双方已经就BIT谈判接触多年,双方对彼此的关切都很了解,既有共识,也存在严重分歧.当前的BIT文本草案中,双方最重要的分歧是“国民待遇”问题.
比如,此次BIT谈判中,美国强调建立在“禁止投资项目名单”基础上涵盖投资准入阶段的“国民待遇”.“禁止投资项目名单”是指明确列出哪些项目外商禁止投资,与“允许投资项目名单”相对.美中贸易全国委员会(USCBC)副会长溥乐伯接受本刊专访时强调,希望BIT能列出中国“禁止投资项目名单”,并在准入阶段就享受跟中国公司一样的待遇.
复旦大学美国研究中心教授潘锐认为,如果允许美国资本在准入阶段就享受“国民待遇”,美资可能从一开始就处于优势,中国企业难以得到有效保护.
“在准入阶段就给予美国投资者‘国民待遇’,意味着中国现有的外资准入限制将面临重大调整.” 中国社会科学院世界经济与政治研究所田丰博士指出,目前中国对外资的准入限制,基本集中在涉及国家安全、国计民生的重点行业和关键领域.
此外,奥巴马政府BIT顾问委员会成员、美国政策研究所莎拉•,安德森博士预计,劳动者权利可能被包含在美国BIT草案内.奥巴马总统和党控制的国会有意提升劳动者权利标准在自由贸易区(FTA)和BIT谈判中的地位.
很难规避美国外资审查
众所周知,中国公司投资美国,常常遭遇美国政府外资审查委员会(CFIUS)基于“国家安全”考虑的阻碍.2009年12月,中国西色国际投资公司由于没有通过该委员会的国家安全审查,放弃收购美国一家金矿公司.2005年,因同样原因,中国海洋石油总公司收购美国优尼科公司功败垂成.
CFIUS是美国联邦政府的一个委员会,由9个政府部门的首席代表组成.美国财政部长担任委员会主席,其他代表来自国防部、国务院、商务部、司法部以及国土等部门.它的职能是对可能影响美国国家安全的外商投资交易进行审查.
接受采访的学者和专家均表示,BIT应该无法规避美国基于国家安全考虑的审查,但BIT可以让中国企业在美国投资更为自信和放心.
“自中海油收购案后,我们已经不接高科技或者能源领域的收购案.我认为,中美BIT不会与美国的法律相悖.中国也有自己的国家安全审查.”美国艾金•,岗波律师事务所合伙人高师朋说.贝克豪思律师事务所律师迈克•,斯纳认为,目前美国对外资进行国家安全审查的政治考量已经消退.具体交易仍可能被封锁,不过是基于国家安全的分析,而非对国会的回应.
曾参与中海油收购优尼科一案的律师陈晓鸿表示,中海油的收购太高调了,美国人的国家荣誉感很强,民众舆论很难消化由一个发展中国家来收购本国一家大型的能源型企业.
同样,中国舆论对美国的来华收购也有疑虑.溥乐伯指着几幅主题为美国可口可乐公司收购中国汇源的漫画说,美国的公司被描绘成凶狠的大鲨鱼和体积庞大的恐龙,没有人希望被比喻成鲨鱼和恐龙.
谈判未到政治层面
一些分析人士认为,历史经验表明,经济不振或者下滑的时期,贸易和投资协议一般很难达成.是否与中国签订BIT,美国国内也有分歧.有些人担心,与中国签订BIT后,投资中国变得容易,很多投资跑到中国,减少美国国内的就业机会.国会里的一些商业代表希望能够在2004年版BIT基础上签订与中国的BIT,不过遭到工会代表的强烈反对.
即使中美达成BIT,它能否生效还要看美国国会的态度.拟议的BIT草案需要得到美国参议院三分之二的多数票才能通过.对此,受访的几位美国专家表示难度很大.
溥乐伯说:“今年4月份,中国国务院发布的《进一步做好利用外资工作的若干意见》,我们很高兴中国政府在外资方面做了很多工作.不过,出台的都是框架性的指导,我们希望有更加具体的政策措施.”
就中美BIT来说,有肯定比没有好.对外经贸大学政治经济系主任韩琪表示,高科技产业是美国的“命门”,考虑到投资成本,中国只有向高科技产业投资才有价值.
北京大学国际关系学院教授查道炯指出,BIT谈判应该公开、透明,两国的互动要面向公众.