本站原创中国古代监察制度始建于秦汉,经过1500多年的发展,及至明清,它达到了最完备的程度,也最具有帝国政治的特色.明清高度发展的监察制度为其政治运行起到过一些正面作用,但它产生的弊端也最为严重和显著.
明清时期,在监察官这一贪腐大军中,巡按御史更是劣迹昭著,声名狼藉
从制度设计的初衷而言,中国古代历朝设立严密而庞大、位重而职大的监察机关,赋予监察官员远远超过他们品级的巨大权力,是希望他们凭此而有效地纠察百官、防治腐败,事实上,在这方面也收到了一定的成效,但是也带来了一个严峻的问题,即监察官员因拥有过大的权力、凌人的威盛和特殊的地位而自身严重腐败.作为者的“清洁剂”反而成了腐蚀剂,“在我无瑕,方可律人”,统治者这种反复申明的训谕只能成为美好的愿望.孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止.”明清御史的腐败十分有力地验证了这一条万古不易的经验.
明清对监察制度的重视前无古人,朝廷赋予监察官的权力远超前代,但悲剧也因此而生,明清监察官贪墨成风,势不可遏.在监察官这一贪腐大军中,巡按御史更是劣迹昭著,声名狼藉.根据有关法律的规定,御史外出巡按是“代天子巡狩”,其行事方式是“大事奏裁,小事立断”,他们拥有广泛的职责,其中最令地方官员害怕的是“举劾”之权,举则可以升职升级发财,劾则降级处分甚至锒铛入狱.所以毫不夸张地说,明清巡按御史顶着特殊的光环,手握特殊的权杖,拥有特殊的威势,是肥差中的肥差,让他们不腐败都难.
明清巡按御史的腐败首先表现为竭尽奢侈糜烂,大肆挥霍公款公物.地方官员为了“祈举免劾”,对巡按御史总是百般讨好,大献殷勤.路跪送迎、结彩铺毡、擂鼓放炮、盛宴招待、名物馈赠,这些是最起码的规矩.明朝有一县官为了特别讨欢,竟以貂皮饰溺器,以茵褥铺厕中,御史照样“受而安之”.更有一些厚颜无耻的地方官员为了拍马御史而竭尽卑躬屈膝之丑态.御史对地方官员是否殷勤献媚也十分在意和计较,往往将其作为举劾的一个重要因素.清代御史出巡也是百弊丛生,伍廷芳对此曾有痛切陈议：“既需给以盘川,又累地方之供应.所带不法人役,时或狐假虎威,苛索抽丰,沿途骚扰,是为耗费病民之一害.”
明清巡按御史的腐败更表现为公然索贿受贿.他们所到之处,颐指气使,“有司公行贿赂,剥上媚下,有同贸易”.对于“民间疾苦不问一声,邑政长短不谈一语”.有关明清巡按御史的受贿,史不绝书,举不胜举.嘉靖末年,御史陈志先巡按江西,受贿“不下数万”.天启年间,崔呈秀巡按淮扬,对“地方大害”的强盗,“每名得贿三千金辄放”,对“地方大恶”的访犯,“得贿千金辄放”.“不肖有司应劾者,反以贿得荐,不应荐者,多以贿荐.”这种明码标价式的受贿招来民怨沸腾：“淮扬士民无不谓自来巡按御史,未尝有呈秀之贪污者.”
清朝监察官员的贪腐也相当严重.如乾隆十三年,山东省遭受自然灾害,出使查办赈务的监察官及其家人、吏役等却不顾“民食艰难”,借机勒索,加重了灾民的负担.嘉庆十三、十四年,御史广兴两次出使山东审案,“擅作威福,赃使累累,声名狼藉”,而与其一同前往的长官左都御史周延栋竟然听之任之,其本人也是每日所费白银十余两.于是有民谣说：“周全天下事,广聚世间财.”
目睹明清御史触目惊心的贪腐之状,似乎他们真是到了无法无天的地步.其实不然,天还是有的（皇权始终在他们的头上）,法也是有的,而且还很细密和严厉.明代《出巡事宜》等法律对御史出巡的方方面面都规定得明明白白,如不得泄露机密、不得私自出界、不得擅自离职、不得和买货物和铺张浪费、不得携带家属和枉道回家、不得因私受谒等等,其中伙食标准是日廪五升,一菜一鱼,交通工具先是骑驴,宣宗朝开始方可骑马.御史与地方官员如何相见、如何对拜作揖等都有细文,这些规定多为清朝所继承.尤其是《大明律》和《大清律》都规定,风宪官,比其余官加二等治罪,并且受赃的类型十分广泛,包括受财、索财、借贷人财物、买卖多取价利、受赠送等.但是,法律规定得再明白、再严厉,御史们似乎视之具文,你做你的规定,我行我的腐败.这里,我们看到一个发人深省的现象,专制集权有时表现得非常刚虐,而有时又显得十分软弱无能.其中缘由,应该引起我们好好思索.
监察机关的工具性本质使其职能严重异化
中国古代监察机关的性质从一开始就被定为皇帝的“耳目之司”.明太祖在敕谕中反复重申：“风宪作朕耳目,任得其人,自无壅弊之患.”明成祖也说：“御史,朝廷耳目,非老成识体者不任.”清雍正也说： “科道乃朝廷耳目之官,所关甚大.”作为“耳目”,不能不听从耳目主人的意旨；作为“耳目之司”,其本质就是皇帝御民御臣的工具.御史们弹奏可以不请示台主或院主,甚至可以弹奏台主或院主,但不能不听命于皇帝.明代御史纠弹“皆承密旨”,出使时持有霜简,回朝经赴御前面奏.尤其是涉及用人、赏罚、生杀等大事,御史们更不能越雷池一步,否则轻则遭到训斥,重则被处惩罚,有清一代,此类事例经常可见.例如乾隆十一年,御史周礼奏请将户部侍郎李元亮开缺守制,遭到高宗训斥：“国家用人,朕心自有权断,臣下不可意为进退.”嘉庆八年,给事中鲁兰枝为图萨人命案上奏辩驳,仁宗极为恼怒,“生杀予夺大权,操之自上”,该科道官执简而争,“成何政体”!最后以“欲擅朝政”将其降调用.
明清监察机关的工具性、附庸性实质,不能不使监察职能发生异化.本来,朝廷设立监察制度的目的是彰善瘅恶,激浊扬清,整肃腐败,但实际上,监察制度沦为君主驾御臣民、强化君权的工具.我们可以清楚地看到,在“钦承宸断”的体制下,监察官员对自己行为的选择无非是以下三种：一是秉公执法,刚正直言；二是缄口默语,但求自保；三是揣摩上意,专事迎主.在三种选择中,第一种必然是少数,第二种、第三种必然是多数.因为,在刑赏生杀悉由乾断的政体下,秉公执法、刚正直言主要是其卓尔不群的个人素养和品德使然,而缄口默语和专事迎主则是体制使然.在明清,随着专制体制的强化,虽然监察立法的完备超过以往各代,但监察官员的行为也消极蜕化到了十分严重的程度.在《大清会典事例》、《钦定台规》等法律文献中,我们时时会看到皇帝对监察官员唯恐失言、危及身家性命而疏于监察的训斥.有些监察官为应付考核,逃避怠工旷职之责,专挑无关痛痒之毛举细故滥竽充数.嘉庆针对科道官相互推诿、随同画诺的颓废之风,还特制“谏臣论”一篇,令所有科道官员每人照录一遍,进行大学习、大讨论,但仍难以收效.监察官工于心计、曲意迎主,更是比比皆是之官场现象. 明清御史沦为朋党争斗的工具
明清御史职能的异化,还有一个突出表现不能不说,这就是御史沦为朋党争斗的工具.朋党之产生,或因皇权之需要,或因皇权之弱化,本质上都是皇权政治母体上的一个毒瘤,是皇权极端化滋生出的一个怪胎.不过,从根本上说,宦官干政和朋党争斗会使国祚不定,朝纲败坏,是帝国政治的一大祸害.《钦定台规》就明确规定：“结党恶习诚朝廷之大患.”因此,明清法律都将纠弹大臣奸邪、小人构党、擅作威福列为科道官的首要职责.实践中,科道官纠弹朋党的事例也屡见不鲜.但是,在很多时候（尤其是宦官干政和朋党炽烈的时期）许多科道官都身陷其中,充当朋党争斗的和工具,走向了御史正常职能的反面.
明英宗时,宦官刘瑾专权,在监察机关大肆安插亲信党羽,左都御史刘宇紧随刘瑾,用严刑强迫御史屈服,都察院成为刘瑾专权的附庸.明熹宗年幼昏庸,魏忠贤阉党乘机专权,许多科道官不顾名节,投于门下,双方互为利用,狼狈为奸,“权珰报复,反借言官以伸；言官声势,反借权珰以重”.清统治者对明代朋党记忆犹新,殷鉴不远.然而在顺治、康熙、乾隆等各朝都发生了激烈的党争,许多科道官也串通其间.如康熙时,左都御史王鸿绪与少詹事高士奇“植党为奸”,招权纳贿,给事中何楷等也“依附坏法”.乾隆年间,左副都御史仲永檀与大学士鄂尔泰家族“结党营私,纠参不睦之人”.明清监察官沦为朋党工具,既为朝廷所不允,更为民众所切恨,极大地损害了监察官的社会形象和地位.
明清是权力一体化制度发展到极致 的时期,它所产生的危害也决定了监察制度的命运
明清监察制度为什么会产生上述一系列的弊害和恶果?原因固然很多,但根源在于权力一体化的政治制度.所谓权力一体化,就横向而言,国家所有权力统统属于一个组织主体.中国古代权力传递以朝代更替为方式,一个朝代取代另一个朝代,就是夺取了江山,夺取了天下的一切,“普天之下,莫非王土；率土之滨,莫非王臣”.自然,国家所有的权力也就归为一个组织主体,或刘家、或李家、或赵家等等,其他组织主体不得染指.这种朝代更替下的权力传递是一种“打包”式的继受模式.就纵向而言,实行集权,地方没有或几乎很少有自治性的权力.明清是权力一体化制度发展到极致的时期,它所产生的危害和影响自然最为全面和深刻,也决定了监察制度的命运.
首先,权力一体化体制的重要特征是权力的整体性.在整体性之下,权力内部表现出极大的模糊性,权力与权力之间、职能与职能之间常常交叉、混融；同时,又会表现出多变性,拥有整体和统一权力的组织主体可根据自己的需要和意志而随心所欲地支配权力和调整职能.所以,权力一体化体制下的内部权力和职能缺乏内在的稳定性机制.这样,当拥有权力的组织主体为了强化监察而赋予其一系列权力时,就不可避免地会使监察职能与行政职能、监察职能与审判职能相混淆,并且干预行政和审判,扰乱正常的行政秩序和司法秩序.在此,我们可以得到一个深刻的启发：权力一体化体制看起来权力非常整体和统一,但它先天地缺乏将内部权力科学合理分配的机制因子,很容易使各种权力与职能之间产生混融,造成行政、司法等秩序的混乱.
其次,权力一体化体制缺乏权力制约的内在机制.在权力一体化体制下,各部门、各机构和各人员的价值、利益和诉求在根本上是一致的,因而缺乏权力制约的内在动力,同时,他们也不可能获得行使制约权的真正权力,因而缺乏权力制约的内在力量.权力一体化之下虽有分工,但这种分工主要是管理的需要,是拥有统一权力的组织主体对下属的命令和指派.在缺乏权力制约的体制下,当一个机构或部门被赋予广泛职责和巨大权力时,它就不可避免地陷入腐败的境地.明清监察机关和监察官员因拥权过重而腐败堕落,正是这种制度性规律的体现,明清两朝在这方面有足够的教训.只有寓监察于权力制约的有机整体中,才是科学和行之有效的制度构建.
再次,权力一体化体制必然要求以最高权力为核心,所有权力都必须服从并服务于最高权力.就指导思想而言,明清监察制度奉行的是集权理论,所以,明清监察制度的职能虽然有惩治腐败的一面,但根本上是为集权服务.
（摘自《人民论坛》）