整合内部职能增强综合监管能力

随着市场经济的不断发展完善,企业和社会各界对工商部门的履职要求日益增高.面对新的机遇和挑战,基层工商机关原有资源配置方式很难适应综合监管的要求,影响了基层转型,弱化了综合监管能力.针对这一情况,我们连云港工商局新浦分局大胆尝试从整合内部职能人手,有效县区局监管多头指挥、效率低下和基层监管“上面千根线.下面一根针”的难题,从而达到优化内部运行机制.增强综合监管能力,提升综合监管效能的目的.

一、原有职能配置的缺陷分析

原有职能配置模式下,分局的巡查监管工作以部门垂直管理为主导,强调条线监管,巡查监管职能分散到企业监管、个体监管、外资监管、市场合同监管、商标监管、广告监管、公平交易等8个业务条线.业务部门各司其职、分兵把守.相对于综合监管的要求,效果不明显.

巡查监管职能根据业务特点分散到各个业务部门,各业务部门各自为政指导监督工商所实施条线监管,直接向基层工商所下达巡查监管任务,工商所根据业务部门下达的监管任务对市场主体实施巡查监管,并向其反馈监管信息.此种职能配置情况主要存在四个缺陷：

一是职能配置分散.巡查监管职能拆解到多个业务部门,存在多头检查、重复检查现象.仅2006年,分局转发或下达巡查监管任务56件,涉及上述所有8个业务条线,繁重的监管任务令基层管理员感到应接不暇,难以深入细致地实施有效监管.

二是信息沟通闭塞.部门之间缺少横向联合与信息对接,相互处于分割、孤立状态,监管效能停留在分散监管、专项监管层面.由于监管目标落实效率较低,以致监管信息不够准确,各业务条线间也处于松散连接状态,难以综合全面地获得市场主体监管信息,不利于经济户口的综合监管,不利于建立、健全日常监管档案.

三是监管合力不足.原有的分散型、孤立性监管职能配置,直接导致业务部门间整体观念不足,各部门分工有余而协作不足,缺少整体作战的大局观念,没有形成监管合力,影响了综合监管的转型进程,弱化了监管效果.

四是监管效率低下.检查的无序性和盲目性必然导致网格管理员疲于应付,处于消极松散的工作状态.在很大层面上,存在着以文件落实文件、以会议落实会议的工作状态,监管职能未能按实际要求发挥,致使工作目标不明确,重点不突出.降低了监管效率.

要实现综合监管、科学监管,构建长效监管机制,则需打破原有监管职能配置格局.从纵向的“独来独往”式监管转向纵横结合的集思广益式监管,解决好各部门信息对接滞后,综合协调薄弱的难题.这就要求我们对内部监管职能必须进行适时整合,以适应综合监管的需求.

二、整合内部监管职能的具体做法及成效

在探索过程中,分局立足综合监管的实际要求,确立了保障职能部门有效发挥作用.增进部门互相协调,加强组织的整体性,避免重复履职,减少行政成本的标准.改变原有的分散式监管职能配置,保留业务部门在监管时进行业务指导的职责,将制定监管计划、下达监管任务、汇总监管信息、分析监管动态、监管技能培训等职能从各业务部门分离出来.由专门机构负责实施.

(一)设置运转机构

经调研分析后,分局建立了一个长效运行、动态运作的职能整合机构,即巡查监管指挥小组.指挥小组由登记注册、监督管理科、市场合同科、消保科、经检大队、办公室、监察室业务骨干组成；工作范围涵盖上述8个业务条线.明确设置了日常工作流程：登记、监管、市场合同、消保、公平交易等5个业务部门负责上报上级局相应业务条线或自身拟下达的巡查监管任务,提供检查规范性文件、检查对象、期限、实践要求、操作指南、统计要求等关键信息：办公室负责材料的审查和汇总,召集业务部门根据检查信息.提出整合检查任务的技术性处理草案；然后报分管副局长核准批示,遇重大事项或‘复杂问题提交局长办公会研究决策.批示或决策后,由办公室统一下达巡查监管任务书,基层网格管理员根据任务书实施综合监管,并反馈监管信息.

(二)定位工作职责

指挥小组主要有整合检查和盘点问题两类功能.整合检查,分两个层面.一是整合检查信息.在多个条线同时期接到不同检查任务时,由指挥小组统筹整合各业务条线的专项检查,统一编号以一个任务书的形式下达多项检查任务,实施综合检查.减少交叉检查、重复检查的现象.当一个业务条线提出检查任务时,其余业务条线借助该时机提出相关检查任务,充实检查内容.便于提高综合监管效能.如在夏季开展饮料市场检查时,同时可能面临食品安全、主体资格检查、广告商标等多项检查任务,指挥中心便将检查任务进行整合,一份文件布置多项检查,一次检查落实多项任务.二是整合检查方式.根据《江苏省工商行政管理系统经济户口管理办法》,化学品销售、食品销售、商标印制、广告经营、农资、直销和市场等7个重点行业市场主体为重点监管对象,每年要对上述7个行业的市场主体进行实地检查.新浦分局辖区共分布重点行业主体5432家,占到全部监管对象21％,分布密集的三个城区工商所更是达到30％以上.为统筹监管资源.指挥小组要求各工商所、各网格管理员在制定检查计划时,务必做到实地检查与专项检查有机统一,在开展专项检查时对所涉及的重点行业主体一并开展综合性的实地检查,通过1次检查落实原有的2次甚至更多次检查任务,达到事半功倍的效果.

盘点问题.指挥小组每月召开一次例会.着重盘点解决两类问题.一类是解决自身运作存在的问题,完善促进中心运行的具体制度,增进业务条线间的信息对接,提高整合层次.二类是解决基层网格反馈的监管难题.随着市场主体多元化、经营行为的多样化,基层网格管理员只会收费、查无照的不足凸显出来.普遍缺乏开展严要求、高质量巡查监管的技能.针对上述问题,指挥小组以建设“学习型”队伍为突破.加强自身学习.不断更新知识,掌握新的工作技能,并加强基层建设和人才建设,通过集中培训、实战指导、编印工作指南、结对帮扶等方式,提升网格管理员业务技能,先利其器再善其事.

(三)完善保障机制

通过及时制定出台了配套制度,理顺职能整合的运行环境.确保职能整合有序推进.

一是制定监管任务流转制度.明确监管任务整合与实施的操作流程,畅通职能整合途径.具体流程包括：任务下达流程：各业务部门提交巡查监管信息→指挥小组审查、汇总材料,提出整合草案→分管副局长批示(重大事项报经局长办公会批示)→下发巡查监管任务书→基层工商所展开巡查.任务落实流程：网格管理员接到检查任务→开展实际检查→填写监管巡查表→录入经济户口管理系统一统计汇总检查信息一报送巡查监管指挥小组.

二是出台难题反馈报告制度.基层工商所管理员对超越自身权限和能力范围内的管理问题,按照自下而上逐级呈报的原则在问题没有扩大之前及时将监管难题 反馈报告给上一级监管机构,借助上级权能实现对辖区市场主体的综合管理.例如基层工商所在日常巡查监管过程对涉及易燃、易爆、剧毒等高度危险品行业的无照经营事项,通过履行自身职责或在本部门内协调力量难以达到管理目的时应及时报告上级监管机构.

三是推行有效的运行载体.在制度出台后,指挥小组经多次商讨,推出了由“两单一书”组成的中心运作载体.成为促进业务对接、指导检查、落实检查、信息反馈的系统工具,成为连接指挥小组、工商所、网格管理员的纽带.

1、检查任务书.目的在于整合各类检查任务,对各类监管、检查任务进行整合.统一编号以检查任务书的名义予以下发.任务书中列明检查目的、内容、对象和注意事项,明确了检查时限和信息反馈的关键要素,指导基层网格管理员按图索骥、开展工作.

2、问题呈报单.实现“问题能发现、事态能控制”的目标.明确分局、工商所、网格管理员的监管责任,强化痕迹管理.各监管层级在遇到自身的权限和能力范围内解决不了的问题时,填写问题呈报单.提交上一个监管层级解决,防止事态扩大.

3、移交单.目的在于促进工作衔接并分清工作责任.网格管理员在检查时发现重大案件线索,且自身能力难以有效解决时,应及时移交工商所执法中队、经检大队、消保科等部门解决,确保工作任务落实到位.

职能整合工作开展以来,分局以指挥小组名义整合47次各类专项检查,下达检查任务书19份,整合了市场检查、食品安全整治、化工行业检查、红盾护农、对外劳务、烟花爆竹检查、保护奥林匹克标志等多项检查任务,取得了明显的成效.通过职能的有效整合,有力地促进了全局监管工作的开展.

一是指明了监管方向.千头万绪的检查任务经整合后变得井井有条,原来的“千根线”拧成了“一股绳”.盘根错节的各项检查目标实现了殊途同归的预期目的,为基层监管指明了方向.

二是提高了业务技能.整合内部职能从形式上促成了部门协作配合,从实质上实现了各部门工作技能和业务知识的有机整合,带动管理技能更加专业化、精细化.

三是提高了监管效能.据巡查数据分析,以往基层监管的领域集中在查处无照、规范亮照、消保维权、查处违法广告等领域,随着技能提升,已经渗透到维护保护商标专用权、治理商业贿赂、打击、食品质量监管多个领域,逐步实现了行政决策的科学化,加快了综合监管进度.

三、整合内部职能实践中的新问题和解决思路

分局整合内部监管职能,增强了综合监管能力,提升了综合监管效能,但仍有新矛盾、新问题需要进一步完善解决.

一是考核机制需要完善.竞争激励是考核机制的重要组成部分.在实践中可以采取同部门绩效考核挂钩的措施.对部门协作配合设定相应的考核分值.对部门和部门负责人进行考核,由指挥小组全体成员和工商所网格管理员对各部门打分,激励督促各部门加强协调配合工作.

二是工作前瞻性亟待提高.巡查监管工作的动态性和突击性较强,需要在制定监管任务时提高预见性和前瞻性.巡查监管指挥小组可根据相关政策、经济发展动态、季节变化及有关突发事件.对检查任务做出相应预判.收集开展检查所需的知识和信息.做好迎接检查、布置任务的准备.

三是协调统筹需要加强.指挥小组人员都来自不同部门.主要工作仍在原部门,只是为“会战”而来,在统筹协调上容易出现顾此失彼的现象.在运行过程中,通过指定监管任务负责人、召开专题会议等形式,增强部门间的合作意识和大局意识,消除应付的念头；增强统筹协调能力,处置好纵向指导和横向联合事务.

四是培训指导有待加强.应采取针对性培训指导,按月或季度排定阶段性检查事项,并提前1―2周以书面或电子文档形式下发给网格管理员,进行模拟训练,提高检查的有效性,指导基层提高综合监管效能.

整合内部职能,提升综合监管能力顺应了新形势下企业和社会对工商部门的期待和需求,促进了监管理念的更新和责任的增强.一年多的探索仅仅是做了初步尝试,离综合监管的实际目标还有较大距离.工商监管面对的任务和挑战日益艰巨,只有不断增强综合监管意识,拓宽职能整合途径.完善综合监管机制,才能适应时代所需,开创工作新局面.