本站原创改革开放30年来,我国的现代化建设取得了举世瞩目的成就,但是随着发展的深入,整个社会也日渐进入了矛盾高发期.为解决不断凸现的社会矛盾,促进我国社会的持续发展,党提出了构建和谐社会的发展目标,党的十七大又对和谐社会的构建做出了具体的战略部署,并成为我国今后实现全面发展的重大战略选择.对在社会发展中长期以来起主导作用的我国政府而言,明确其在新的发展战略的实施中应当承担何种职责,以及其职能是否应该做出适当的转向和新的定位,对于和谐社会的构建具有十分重要的意义.
一、政府职能转变的社会基础
对于政府职能的考量,长期以来一直是个争论不休的问题.古典经济学派和新自由主义学派在鼓吹市场自发调节力量的基础上,主张严格限制政府的职能范围；公共选择和公共管理学派因为发现了政府人的经济本性,同样宣称“小政府、大社会”是现代国家治理的普遍法则.事实上,通过对不同理论的考察可以发现,并不存在政府与市场职能的明确分界；政府职能也不存在固定的模式,不同时期、不同国家的政府必然要承担不同的职能.具体政府职能的确定必然以某一国家某一特定时期内的社会现实和发展目标为基础.因此,要理解我国政府在和谐社会构建中的职能,首先需要理解我国当前的社会现实及存在的社会问题.
人类从传统的农业社会进入现代工业社会,社会结构和价值观念变迁造成的一个主要问题是：个人空间和公共空间、个人权利和公共权力、个人利益和公共利益的冲突.因此,如何界定个体权利和公共权力,如何协调个人利益和公共利益是实现和谐社会必须解决的问题.现代社会面临的另外一个主要问题是精英与大众,或者说社会不同阶层之间的矛盾与冲突.天赋要素、职能分工和历史发展的差异决定了社会必然分化为掌握权力的精英和从事一般工作的大众,形成不同的社会阶层.防止精英对大众的剥夺、压迫,形成大众有序的利益表达机制,分享社会发展的收益,是构建和谐必须解决的另一个问题.当代社会不和谐的众多因素大致都可归纳为这两个问题没有得到有效解决.再者,改革开放打破了一体化的利益结构,利益分化的加剧引发了精英和大众之间,社会不同阶层之间的矛盾冲突.最突出的表现就是贫富分化的拉大,社会公平问题日益严重,政治权力异化.这两个因素是我国当前矛盾日益突出、社会不和谐的主要原因,也是党提出构建和谐社会的主要背景.
二、当前我国政府职能转变的方向
从传统计划经济体制下的无所不包到改革开放后以经济建设为中心,我国政府职能经历着不断的调整.尽管改革开放后政府职能有了很大的转变,但是经济建设始终是政府的主要职能.构建和谐社会的提出,意味着政府职能在经历了改革开放后的第一次大转型后,要做出第二次转型――逐渐实现从原来的以经济建设为中心向更多的社会管理转向.结合上文对我国当前社会现实的分析,通过对学者们关于政府职能思考的梳理,笔者以为在和谐社会的构建中政府职能定向应着眼于以下两个方面：强化市场型政府和公平的政府.
(一)强化市场型政府
所谓强化市场型政府,就是有足够权力去创造和保护私有产权并去强制执行合约,而且受到约束不去剥夺这些个人权利的政府.强化市场型政府,顾名思义,其职能就在于强化市场的作用.市场机制在现代社会是有效协调个人利益和公共利益的手段.完善的市场在劳动分工和职能分化的现代社会有效地融合了分裂的社会个体,在维护个人空间的同时促进了公共领域的运作.因此,完善市场机制,强化市场功能是实现和谐社会的重要条件.但是,当代社会的市场机制不是自发产生的,对于我国而言尤其如此.传统的计划经济体制束缚了市场功能的发挥,而且当代的经济学家已经证明市场失灵的存在,要有效发挥市场的功能必然需要政府创造良好的条件.所以,关键的问题就是政府应该履行何种职责才能完善市场机制,如何强化而不是损害市场功能
总结成熟市场经济国家的经验,发现要有效发挥市场的功能,需要在法规制度建设方面做好以下几点.1.完善法律法规,主要包括交易法规、投资融资法规和劳动工资法规.2.建立明晰的产权主体,就我国的而言最主要的是土地产权和国有企业产权.3.构建现代企业制度.4.处理好政府和市场的关系.强化市场功能的工作在社会主义市场经济体制的构建中依旧任重道远,需要政府继续发挥作用.而完善市场机制、强化社会市场功能的另一项重要工作长期受到忽略,即培育社会资本,提高市场经济主体的道德水平,构建道德秩序.政府之所以在强化市场功能中必须承担此项职能,主要由两方面原因决定.首先,是道德水平和道德秩序属于无形的公共产品,每个社会成员都能从整体道德水平和道德秩序的提高中获得收益,然而在社会交往中总是害怕道德风险的存在,不愿意为道德秩序的构建付出道德成本.其次,道德水平和道德秩序是市场经济有效发挥其功能的重要条件.假设没有高水平道德素质和道德秩序,即便存在完备的法律体系,经济人的本性也会促使人们违反法律规则,影响市场机制功能的正常发挥.因此,强化市场型政府要充分发挥市场的作用,就必须承担起道德秩序的构建职责.
目前,我国市场经济尚处于发育阶段,政府要强化市场功能,就必须构建与市场经济相适应的道德秩序.而要构建道德秩序,首先要明确个人的权利界限,界定最低的社会共同道德标准,培养社会成员之间的相互信任.具体的措施就我国当前的状况可以归结为三个方面：1.改造和复兴传统社会的道德资源.2.发扬社会主义道德规范.3.铸造新的与市场经济相适应的公民道德价值规范.
(二)公平的政府
公平的政府包括两个层面的内涵：一是在基本的政治制度上,公平的政府能够维护每个社会成员的政治、言论、集会、生命、财产等基本的自由和权利,不使一部分人凌驾于另一部人之上；二是在行为政策上,政府对社会财富的分配能够在促进整个社会财富增加的同时,最大限度地改善最不利处境的那部分社会成员的生活.保护个人生命和自由权利的基本政治制度是公平政府的阿基米德点,因为只有当社会成员的这些生命和自由的基本权利不受侵害时,才能谈及进一步改善他们的生活.
公平政府的内涵决定了和谐社会的构建必须强化政府的公平职能取向,促进公平政府的实现.上文已经指出,在构建和谐社会中,市场功能的充分发挥,只是增加了社会财富,横向满足了现代社会的需求；强化市场只是通过协调个人的自愿合作,部分解决了个人利益和公共利益之间的冲突问题.在涉及个人空间或公共领域的公共物品供给诸如此类个体不愿自发合作解决的问题,以及社会纵向方面更重大的公共权力的行使者和社会大众之间、 不同阶层之间矛盾这一类问题时,市场的强化非但不能解决,实质上有时反而加剧了这些问题的发生与蔓延.对于此类严重影响社会和谐安定的问题,就显然需要政府承担责任,加以解决.而政府要解决个人权利与公共利益的冲突、公共物品的匮乏、不同社会阶层之间的冲突和由此导致的不稳定等问题,清除阻碍和谐社会实现的各种因素,其首要任务就是承担起强化社会公平的职能,构建公平的政府.目前,我国政府已开始着手社会公平的构建工作.从农业税完全减免,温家宝总理承诺至2007年全国农村范围内实现完全免费的义务教育,到建设社会主义新农村；从房改、医改到工资制度的改革、社会保障体系的逐步完善,我国政府职能正在逐渐转向最大限度地促进社会公平的实现.政策层面的完善具有重要意义,但在我国经济发展水平不高、社会整体财富有限的情况下,通过公共政策对社会财富进行再分配,使更多公众享受到改革收益,促进社会公平的实现,其功能还十分有限.所以,公平政府的构建与和谐社会的实现,除了政策层面上的调整之外,还需从政治制度的层面加以解决.
三、和谐政府与和谐社会
强化市场型政府和公平的政府是我们在和谐社会构建中依据我国社会的现实和需要,对政府职能作出的主要定向.这两项职能并不是孤立的,它们相互联系,相互依存,甚至存在着对立与冲突.政府要想做到强化市场的功能,充分发挥市场在经济发展中的功能,就必须成为公平的裁判者,维护市场机制,调节市场冲突与失灵.而政府要保护不同社会阶层的利益,保障每个社会成员的自由与权利,就需要完善的市场提供的物质和环境支持.市场强化型政府则是实现政府前两项职能的基础和手段,同时其构建又必须以前者为指导,遵循实现公平与效率的原则.同时,双重职能也存在着冲突和不协调.比如,强化市场,充分发挥市场的机制可能要求政府更加注重效率,尽可能尊重市场规律,减少对社会财富的再分配.另外,构建公平的政府又要求政府对社会财富进行再分配,满足不同阶层社会公众的需求,两者之间显然存在冲突.政府职能问的冲突毫无疑问会影响到政府能力,而对于政府在社会发展起关键作用的后发展国家来说,政府能力的降低必然影响到整体社会发展状况,最为直接的影响是和谐社会的实现.因此,要构建和谐社会,必须要构建和谐政府,平衡协调政府的两项重大职能,最小化两者的冲突,提升其整合度,进而促进强化市场型政府和公平的政府的实现,提升我国政府能力,以和谐政府的构建促进和谐社会的实现.
(作者单位：郑州大学城市学院、上海交通大学国际与公共事务学院)