中外农业互助保险制度的比较

我国是农业大国,农业是国民经济发展的基石,但农业又是弱质产业,生产具有较大的不确定性.因此,建立农业保险制度以降低农业风险具有重要的意义.在当前试点的几种农业保险制度模式中,农业互助保险制度与我国农业及农业风险的特点具有较好的契合性,但当前我国的农业互助保险制度刚刚起步,不够完善.因此,有必要对中外农业互助保险制度实践进行比较研究,以优化和完善我国农业互助保险制度.

一、中外农业互助保险制度的实践

(一)日本

日本的农业保险采取的是政府支持下的合作互助模式.根据1947年颁布的《农业灾害补偿法》的规定,日本农业保险采取强制保险和自愿保险相结合的方式.在组织形式上,日本农业保险采用“”制共济制度,即在市、町、村一级设立由农民组成的农业共济组合；在都、道、府、县设立农业共济联合会,为农业共济组合提供分保；在农林省设立全国农业保险协会,为全国的农业保险提供再保险.政府给予农民一定比例的保费补贴并承担联合会及共济组合的部分人员经费和经营管理费用.此外,日本还建立了农业林业渔业信贷基金会,该基金会以各都道府县的共济联合会为会员,主要为各联合会和部分共济组合提供信贷.

(二)法国

法国的农业互助保险实践始于1840年由几家农民自发成立的农业互助保险社.1900年法国政府颁布“农业互助保险法”,界定了农业互助保险社的法律地位和权益.在此后的发展中,法国相继建立了互助保险机构和再保险机构.其农业互助保险体系也包括了三个层次：最基层的是农业互助保险社,其布局主要根据乡村规模大小确定；中间部分是地区或省级保险公司,可独立开展业务,也对农业互助保险社提供再保险；最高层是保险公司,主要负责经营方针的制定,同时对地区或省级保险公司提供再保险.基于农业保险的高风险性,政府通过提供补贴、实施再保险和建立农业风险基金等措施大力扶持农业保险的发展.

(三)中国

虽然农业相互保险形式在我国尚未获得法律上的认可,但在实践中出现了不少农业相互保险的案例,其中影响较大的包括河南和黑龙江的农业互助保险实践.河南省的农业相互保险自1990年开始,其具体做法是：各地以县为单位,农民自愿缴纳保险费加入农村统筹保险互助会,互助会实行会员代表大会制度,经代表大会选举管理委员会,负责互助会的资金运用、发展计划等.由于缺乏完善的运营机制和有力的财政支持,1996年以后,河南省的农业保险互助会逐渐萎缩,最后解散.2004年12月组建的黑龙江阳光农业互助保险公司实行统一经营为主导,保险社互助经营为基础的双层经营管理体制.保险社是由投保人组成的基层保险组织,负责农业保险业务,并向公司分保业务.农业保险的保费由农户、黑龙江农垦总局和农场共同承担.保险社自留保费50％,向公司分保50％,赔付由公司和保险社按分保比例承担.为了控制经营风险,阳光公司建立了防灾减灾网络,并与国际再保险公司签订了种植业超赔再保险合约.

二、中外农业互助保险制度的比较

(一)外部环境方面

1．法律环境

从法律环境方面看,国外农业互助保险的发展一般都伴随着相关法律制度的建设和完善.如法国在农业互助保险方面先后颁布了《农业互助保险法》、农业损害保证制度、《保险法典》和《农业灾害救助法》,为该国农业相互保险的成功运作奠定了法律基础.同样,日本政府出台的《农业灾害补偿法》也对该国农业共济组织的成员资格、组织机构、运营机制等都作出了明确规定,确立了农业保险的基本运行模式.相比之下,我国的农业保险立法进程缓慢,目前仅在《保险法》和《农业法》中有一些诸如“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展”之类的宽泛的规定,这些规定难以为我国农业互助保险模式的发展提供指导.

2．政策环境

从法国和日本的实践看,基于农业保险的高风险性,两国政府都对农业互助保险给予了大力扶持,其扶持手段主要包括：对参加农业保险的农户提供较大比例的保费补贴；对经营农业互助保险的组织提供营运费用的补贴或实行税收优惠政策；建立全国性的农业保险机构对农业保险组织提供再保险；建立巨灾风险基金.但在我国的农业互助保险实践中,受政府财政状况的制约,政府的支持力度较小.目前我国除免征种植业、养殖业保险的营业税之外,对农业互助保险没有其他财政税收优惠政策,对农民保费的补贴缺乏硬性规定,补贴难以及时、足额到位.此外,政府也没有建立巨灾基金和提供再保险支持.

3．意识环境

法国的农业生产是以中小农场模式为主的,农业生产的风险相对集中.同时,法国又是一个自然灾害频繁发生的国家,因此,农场主具备较强的风险意识,大部分农民能自愿加入相互保险协会,交纳保费和会费.而日本的农业虽然是以小规模、分散化经营为特点,但农业保险组织十分重视农业保险宣传,认真履行赔付责任.经过长期循环往复地工作,日本农民的保险意识不断增强,自愿保险的比例不断上升.而在我国,农业保险宣传力度很小,农民收入水平较低,对农业保险包括农业互助保险不了解、不信任、保险意识淡薄.众多农户面对风险或存在侥幸心理,或等待政府救助,有些农户甚至将农业保险收费视为乱收费,农户参加农业保险的主动性欠缺.

4．合作环境

农业相互保险的建立和发展有赖于农民的组织性和合作性.在这方面,法国和日本也是成功的典范.法国的农业合作社组织较发达,自组织性较强.早在1840年法国农民就自发成立了农业相互保险社,建立保险基金以应对火灾风险.同样,在日本的农业互助保险发展过程中,农业共济协会也发挥了重要作用.相比之下,我国尚未建立全国性的农民组织,区域性的农民协会数量也有限,农户分散广泛,经营规模狭小.在这种状况下,农民的自我组织能力欠缺,合作意识和合作动力薄弱,农业互助保险的组织合作基础十分脆弱.

(二)内部经营方面

1．组织体系

日本和法国的农业互助保险体系都包括了三个层次：基层保险组织、中间组织（主要是地区或省级的保险公司）及全国性的农业保险组织.制的农业相互保险组织体系通过原保险和两次再保险将农业风险在全国范围内的三类主体(投保人、承保人与政府)间进行三次分散,为农业相互保险构筑了多重风险分散与安全保障机制.此外,两国也均有建立农业保险基金,可以为农业保险机构的经营添加 “稳定器”,增强农业保险抗风险能力.从我国目前黑龙江阳光农业互助保险公司的试点情况看,我国的农业相互保险组织体系还不够完善,国家尚未建立全国性的农业保险机构,无法对农业相互保险提供再保险,也没有建立农业保险基金以应付巨灾风险.

2．经营策略

从法国和日本的实践看,两国对农业保险都采取了自愿保险和强制保险相结合的方式.如法国政府规定,第三者责任险、狩猎保险、自然灾害保险属国家强制保险；一些关系到国计民生的主要农作物和主要饲养动物也要实行强制保险.在日本,关系国计民生及严重影响农民收入的农产品、种植面积超过法定最低限的可保农作物以及有农业生产借贷的农业保险标的都必须强制投保.而我国的《农业法》规定：农业保险实行自愿原则,任何组织和个人不得强制农民和农业生产经营组织参加农业保险.由于农业生产风险大,农户自愿购买农业保险的经济基础薄弱,加之农民的农业保险意识薄弱,因此,现阶段实施的自愿保险经营策略实质上是不利于农业保险发展的.

此外,法国在农业相互保险发展到一定阶段后,允许农业互助保险公司将经营范围扩展到农民的财产保险和寿险领域,实施“以险养险”策略,也促进了农业相互保险公司的发展.虽然我国的一些学者也建议我国的农业保险采取“以险养险”的经营方针,但在实践中尚未实现.

三、国外农业互助保险制度实践对我国的启示

(一)完善外部环境

1．加快农业保险的法律制度建设

要完善与发展我国的农业相互保险制度,必须将农业保险纳入法制化轨道,保证农业保险有法可依.农业保险法要对我国农业保险的性质、经营主体的组织形式、保障范围、经营原则等问题给予明确的法律规范,特别是要用法律形式明确政府所应发挥的职能和作用.由于目前我国的农业保险试点工作正在进行,农业保险的实践经验和理论知识还不够完备,因此我国的农业保险立法宜采取渐进式的方式.

2．加大政府的扶持力度

农业保险具有较强的外部正效应,但农业保险又属于高风险险种,因此,法国和日本政府在本国的农业相互保险发展过程中,都通过多种方式大力支持农业保险.我国目前农业相互保险公司获得的政府支持力度较小,且资金难以及时、足额到位.因此,要在农业保险立法的配合下,明确政府在农业相互保险发展过程中的地位,根据财政状况切实加强对农业相互保险的扶持.

3．启发农民的保险意识

虽然我国农业目前具有分散化和小规模的特点,但随着农村剩余劳动力的转移以及农业现代化进程的加速,我国农业发展的趋势必然是规模经济.大规模农场出现后,农业风险更加集中,破坏力也更强.因此,要加大对农业保险的宣传力度,启发农民的保险意识,使农民对农业保险形成正确的认识.随着建设新农村进程的推进,农民的收入水平也将逐步提高,伴随着农业保险意识的增强,农民对农业保险的需求也将不断扩大.

4．增强农民的合作组织能力

一方面,要从长远出发,积极推动全国性和区域性农民协会组织的建立,增强农民的组织意识和组织归属感；另一方面,要立足现实,充分发挥现有的区域性农民协会或专业性农民协会的作用,依靠协会的会员资源和网络资源开展农业保险.

(二)改革内部经营机制

1．完善农业相互保险组织体系

目前我国农业保险组织体系中,缺乏再保险机制和巨灾风险基金.因此,应积极筹集全国农业再保险公司为农业互助保险公司提供再保险.同时,也可以允许其他经过审批的商业保险公司或者再保险公司（包括外国再保险公司）经营农业再保险业务,以便在更大的空间和更长的时间范围内分散风险,减少直接承保人的风险责任,提高其承保能力.此外,也要积极筹建农业风险基金,防范巨灾风险.

2．采取合理的经营策略

我国的农业相互保险制度可以借鉴国外经验,实行强制保险和自愿保险相结合的模式.主要也是对关系国计民生的主要粮食作物或种植面积较大的作物实行强制保险,而对经济型种养业实行自愿保险.

政府应允许农业互助保险公司在经营机制相对完善的条件下逐步扩张业务范围,即除了经营农业保险外,还适当经营农村财产和人身保险的险种,实现农业保险“以险养险”,减轻农业保险高赔付率对农业保险经营机构的影响.

（作者单位：福建广播电视大学）