我国现行财政体制下的土地利用

□ 中国土地勘测规划院地政研究中心

策划人语:种种迹象表明,我国土地管理运作不规范和建设用地规模无序扩张等现象,与现行财政体制下基层财政困难密切相关.虽然此问题已经引起社会的广泛关注,但囿于问题的复杂性和专业性,尚未见有文章作过深刻、全面的理性分析.中国土地勘测规划院地政研究中心特提供了这一组文章,其内容源自课题研究报告《我国现行财政体制对土地利用的影响》,供本刊独家刊发,以飨读者.

这组文章从宏观到微观对现行财政体制下建设用地规模扩张的财政动机、地方财政与土地利用的关系等进行了全面、深刻的解析;剖析了地方“以地生财”、“经营土地”的制度原因和对“土地财政”过度依赖带来的不良后果.翔实的资料,深度的分析,相信能给读者以深刻的启迪.

城市化、工业化进程中人地矛盾和土地资源浪费突出

从可持续发展的趋势看,土地问题愈来愈成为制约国民经济和社会发展的重要因素.据统计,“六五”期间全国平均每年耕地净减少737万亩,“八五”期间平均每年净减少440万亩.从1996年到2004年因生态退耕、农业结构调整、建设占用和灾毁等,全国耕地从19.51亿亩减少到18.37亿亩.8年间,耕地净减少了1亿多亩.截至2005年10月31日,我国耕地面积为18.31亿亩,全国人均耕地降为1.4亩,不到世界平均水平的40%.人均耕地少,后备资源严重不足.

农村耕地减少的主要原因是我国城市规模的不断扩展.从理论上讲,城镇是比农村居住用地更为集约的土地利用形式.农村人口进入城镇,如果能够顺利地将农村的居住用地置换出来,那么城镇化非但不会增加建设用地规模,相反还会节约用地.但现实中,我国城市建成区面积扩展速度明显高于人口城市化的速度.据有关统计,1978年~2002年,我国城市化水平从17.92%上升到39.1%,上升了2l.18%,而城市总面积由8842平方公里扩大到248758平方公里,净增了239916平方公里,增加了27.1倍!1981年,我国按城市人口计算的人均建成区面积为52.80平方米,到2003年就增长到84.12平方米.显然城市发展所占用土地的增长与城市化水平的提升不相适应.其主要原因,一是工业化阶段工业占地比例增加;二是日益流行的奢华之风,如大广场、大套房、“花园式工厂”以及小项目多占地的倾向,使人均建成区面积不减反增;三是某些地方政府的领导追求所谓的“政绩”而大搞开发区,有的开发区从建设起就开始闲置;有的城市采取“摊大饼”式的发展战略,盲目追求城市规模的扩大,而不注意城市的土地利用效率和单位面积上土地的产出率,忽视城市的聚集效应,造成了土地资源的大量浪费.

基层财政困难导致地方政府土地管理行为扭曲

种种迹象表明,我国土地管理运作不规范和建设规模的无序扩张等现象,与基层财政困难密切相关.近年来,我国地方财政的运行状况持续紧张.2005年年底,地方政府(包括省级)债务累计超过3万亿元,地方财政风险日益突出.统计资料显示,20世纪80年代以来,在与地方的财政收入分配方面,我国地方政府的收入比重在总体上呈现出下降态势.1993年之前,地方财政收入占国家财政总收入的比例过高,最高年份的1993年达到77.98%,由此催生了分税制.1994年实行分税制财政体制后,财政的组织收入比重以及在新增收入中所得份额明显提高,逐步形成了相对集中的纵向财力分配机制.随着财政收入比重的提高,地方财政收入的比例逐年下降,到2002年已经下降到45%左右.这说明,在分税制财政体制下,财政收入增长速度高于地方财政增长速度,在一定程度上是“财力上收式”改革.

1994年的“分税制”改革,主要目的在于矫正1980年以来的财政包干制度造成的财力不足状态.当时的财政包干制度,最初是多种形式的试探性财政包干办法,基本精神是“划分收支,定额包干”.到1988年,财政包干制度逐步形成较为固定的四种主要模式,即定额上解、总额分成、总额分成加增长分成、定额补助.这种体制在当时的条件下,扩大了地方财政的活动空间,调动了地方政府增收节支和发展地方经济的积极性.财政包干固化了政府的收入增长幅度,但却给地方财政留下了宽阔的收入空间.这使得政府收入不能随GDP的增长同步增长,结果使财政收入占全部财政收入和GDP的比例不断下降,严重削弱了政府的宏观调控能力.据统计,财政收入占全国财政收入的比重(不含债务收入)由1985年的34.8%下降到1992年的不足22%.因此,1994年的分税制改革的基本原则是:伴随着国家税收体制的改革,将一些关系到国家大局和实施宏观调控的税种划归,把一些与地方经济和社会发展密切相关以及适宜于地方征管的税种划归地方.同时,把收入稳定、数额较大的税种设为共享收入.

值得注意的是,1994年的分税制改革虽然逐步形成了财政收入的稳定增长机制,但留给地方政府的税种却分散零星,难以有效地组织收入.而且,1994年以后,为了逐步理顺政府与市场的关系和深化财政改革,又对政府间财政分配关系进行了一系列调整,但在总体上仍是弱化地方财政能力的倾向.其中,主要的有:

第一,调整了证券交易(印花)税分享比例.自1997年,将证券交易印花税收入分享比例调整为88%、地方12%.2000年,政府又决定在今后的3年内,将分享比例调整到97%、地方3%.

第二,将金融保险业营业税由5%提高到8%,所增加的收入归财政.不过,为了抑制经济过热和防范金融风险,从2001年到2003年又将金融保险业营业税每年降低一个百分点,最终恢复到原来的水平.

第三,所得税收入分享改革.自2002年1月1日起,除铁路运输、邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为收入外,其他企业所得税和个人所得税收入由与地方按比例分享.2002年所得税收入分享50%、地方分享50%;2003年及以后所得税收入分享60%、地方分享40%.

第四,出口退税改革.为了减轻政府财政负担,从2004年开始,以2003年出口退税额为基数,出口退税基数以内的部分由财政负担,超基数的增量部分,由和地方按7525共同负担.2005年8月,与地方出口退税负担比例又进行了调整,由原来的7525改为92.57.5,适度减缓了对地方财政的压力.

第五,从1997年开始,为了减轻企业和农民的负担,我国对政府收费行为进行了较为全面的清理整顿,取消了大量违规收费,并逐步取消农业税,且加紧了“费改税”的步伐.这在财政转移支付力度不够的情况下,进一步限制了地方财政的机动性,增加了基层财政困难.

总的来说,“分税制”改革以后的一系列收入调整措施,在总体上逐步减弱了地方财政的自主收入能力.在政府间财政职能划分的大格局没有变化的情况下,更加剧了地方财政的困难.


地方财政收入相对比重的下降,进一步加大了地方财力的缺口,地方越来越依赖政府给予的转移支付.在这种情况下,政府将税收返还作为对地方的拨款来计算,形成了对地方的普遍补助制度,即各地都接受政府的财政援助,都是财政资源净流入.

然而,在改革不断深化和建设发展都需要财政支持的状况下,财政转移支付能力有限,不可能将大量的财力用于支援地方的一般性财政支出,所以,一般性转移支付的比重较低,这就决定了地方财政不可能依赖财政的补助生存.下表显示了1995年~2004年政府对地方政府的转移支付种类及其结构.

从数据分析,我国目前的财政转移支付大部分是按照基数法设定的税收返还项目以及专项转移支付,一般性转移支付比重小,实际上只具有象征意义,难以实现一般性支出目标.如2002年,对地方的纵向转移支付为7348亿元,而其中一般性转移支付却只有279亿元.政府的许多专项拨款,其实质是要实现的特定政策目的,很难对地方一般性财政支出带来助益.非但如此,的许多专项转移支付都附带特定任务,甚至是要求地方有相应比例的资金配套,从而更制约了下级财政的财政能力.而且转移到地方的资金基本上全是补助到省级政府,没有对省级以下的直接补助.

上收式的财政体制改革,同时还具有“示范效应”.各省级政府也纷纷仿效的做法,加强本级政府的财力,从而造成省以下地方政府财力的进一步弱化,使得基层政府财政更加拮据,发放工资困难,义务教育、城镇基础设施建设等公共服务的资金缺口加大.如云南省省级和地市人均财力分别是县乡级的11倍和7倍;广东省分别为7倍和6倍.从全国各级地方政府的财力分布情况看,省、地(市)两级的财力约占地方全部财力的60%,而财政提供经费的行政事业人员只占地方全部行政事业人员的30%;县乡两级财力只占约40%,而提供经费的人员却占70%.

在地方财力向上级政府集中的同时,财政支出却在向下级政府转移,基层政府事权不断扩大,财力供需矛盾突出.其主要原因在于:(1)我国目前的政治体制和经济体制决定了上级政府对下级政府具有绝对权威,而下级政府对上级政府没有任何约束力.结果在需要共同分担公共责任时,上级政府往往将公共责任层层下移,如国防、农村义务教育、公共社保等纯公共产品,以及与地方有交叉的跨地区性公共服务和基础设施建设等理应由或省级政府负担的支出在不断下移.(2)财政体制由上级政府单方面决定,上级政府存在自我扩大财权的便利,下级政府居于被动地位.事实上市、县级政府是政策的最终执行者,承担了庞大的事权,而且上级还强行规定一些地方支出的用途和水平,如对于农业、教育、科技、计划生育、扶贫等支出增长,必须达到某个水平.在欠发达地区,除承担着上述支出外,还承担着比发达地区更多的公共基础建设、公共社保、公共教育等负担.历史上由于财力所限而未能承担起的公共支出任务,历史欠账较多,任务繁重,矛盾错综复杂,庞大的事权与现行财权和相应的财力极不相称.

各级政府之间财力的纵向上移与事权的相对下移,造成履行事权所需财力与可用财力不对称,体制矛盾逐步集中于基层政府,加剧了其财政困境.就城市基础设施的政府资金来源而言,绝大多数是由省级以下的城市政府筹资,且很难获得上级政府的有效支持,不得不想方设法寻求其他方式的筹资渠道.土地融资就是其中的重要渠道.可以说,在城市化进程中,地方政府热衷于利用出让土地来拉动城市经济,“有的地方,出让土地获得的收益已占到预算外财政收入的50%以上”.通过土地出让,农民集体土地的级差地租大量转移给了城市.地方政府这种扭曲性的土地融资行为,一方面在一定程度上是政府间财力分配结构安排不合理的结果,另一方面又利用城镇化过程中的土地融资将负担部分转嫁到失地农民身上.

技术上看,地方政府利用“土地经营”手段所获得的“益处”并不完全从政府税费和财政预算中得到反映,各地土地收入占一般性预算收入的比重并不大.一方面是因为我国政府预算,迄今为止,仍然有大量财政资金是以“预算外”的形式存在的,其中包含了不少政府土地收益中的“重头戏”――土地出让金,另一方面各地实行了“以路带房”、“以房带路”的房地产开发与城市改建相结合模式,不少土地收益是以“土地置换”的方式对财政性收支(包括预算内和预算外)进行了替代,难以在预算中得到有效显示.

不合理的土地税费体系助长粗放式土地利用

在西方国家,房地产税或财产税占基层政府的财政收入比重较高,有些国家甚至达71%.土地和房地产税收体系大都由土地保有课税、土地开发利用课税、土地取得和转让课税三个环节组成.从税收的分布结构来看,各国重视对房地产保有的征税,而房地产权属转让的税收则相对较轻.目前我国与房地产直接有关的税种多达14种,其中实际征收的有12种.而且,房地产税制政策基本上是不卖不税,不租不税,一旦租售,则数税并课,造成房地产保有环节税负畸轻而流转环节税负畸重.对土地而言,取得环节的耕地占用税和使用环节的城镇土地使用税税额标准均较低,起不到调节土地级差收益,促进高效、集约用地的作用.对房产而言,保有环节的房产税对所有非营业用房一律免税,起不到作为财产税对收入分配进行调节的作用.在房地产的流转环节,除了税费种类繁多以外,土地增值税的税率高达30%~60%,若再加上5%的营业税和33%的企业所得税,企业的实际平均税负水平达到40%以上,高于世界多数国家和地区的水平.国务院发展研究中心的研究表明,我国房地产税比重偏低,仅占全部税收收入的2.36%,占地方财政收入的比重也仅为8.12%;而且,我国房地产税费主要集中在开发投资和交易环节,对占有和占用几乎不征税,刺激了房地产投机,助长了粗放利用土地行为.

地方政府的“政绩工程”进一步扭曲了土地利用

我国城市土地的国有制和对农村集体土地的征收制度,在很大程度上成为地方政府的一种潜在资源.这样一来,土地资产成了地方政府大搞GDP政绩工程、形象工程的有效资本.

在土地批租制度下,政府具有两个相互冲突的政策目标:一方面政府要提供住宅、厂房、商厦用地,满足居民居住及商业活动的需要,在这个目标之下,土地越稳定、越低廉就越好.另一方面,土地是政府获取土地增值和地租的来源,在这个目标之下,土地最好能够不断地上涨.理论上虽然存在政府通过土地储备成功调控土地市场的可能性,但是由于土地对于政府具有多重作用和巨大利益,实际实施的结果是城市政府都是以牺牲城市长期利益和民众的公共利益为代价,获取短期的财政收入和政绩.

现行行政管理体制也对国土资源的粗放利用起了推波助澜的作用.首先,地方政府每届班子主要是向上级负责,在每届班子较短的任期内,更容易诱发短期行为,放任浪费土地资源;其次,目前的政绩考核指标也助长了土地资源的浪费或粗放利用.长期以来,GDP指标是考核地方政府政绩的最重要的经济指标,一些地方政府为了追求GDP增长,滥设开发区,损失耕地,降低了土地资源的配置效率.有的地方,甚至县、乡两级政府,也越权批准建设用地.国土资源部2004年公开查处的9起土地违法大案中,有8起属于地方政府及其职能部门违法.

当然,在深化改革与加速发展的现阶段,各种现象的背后都存在着较复杂的因素,但土地利用状况、尤其是土地的粗放利用以及地方政府利用“经营土地”增加收益等现象,与现阶段的财政体制及其造成的地方财力困难有着较深的关系,的确应当引起各方面的重视.

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