缩小地区差距的财税政策

摘 要 ：实践证明,在经济高速增长时期,各国区际差异不但不会缓和反而迅速扩大,市场机制的自发作用趋于强化地区间差距的不平衡性,或者市场缩小地区差距的时间区间超出人们的承受限度,因此,通过实施一定的财政税收政策可协调地区经济.当前,为促进我国东、中、西部经济协调发展,借鉴国外平衡地区差距的财税政策有益经验显得尤为重要.

关 键 词 ：地区差距；财税政策；比较借鉴

中图分类号：F810.4　文献标识码：A　文章编号：1000―176X(2007)06―0072―05

一、我国地区差距与财税政策变迁

我国区域经济发展的不平衡性,主要体现在东、中、西部三大地区间经济发展的不平衡.从总体上看,东部沿海地区经济比较发达,中西部地区的经济发展较为落后,从而形成一种地区经济发展的“二元结构”状况,这也是中国经济发展过程中的一个突出特点.造成这种状况既有历史、地理、环境的原因,也与旧中国遗留下来的生产力布局不合理有关.新中国成立后的50多年中,政府通过实施生产力布局调整、投资倾斜、财政转移支付等多种措施,加快了中、西部地区的经济发展,地区间发展差距有所缩小,但并未从根本上改变东强西弱的经济发展格局,仍然表现出极其明显的不平衡性.1990―2004年,东、中、西部国内生产总值规模的比较可以粗略地反映区域经济差距的基本情况.

由此可以看出,由于东部沿海经济发展的速度大大高于中、西部地区,东部与中、西部地区的经济发展差距不是缩小了,而是进一步拉大了,甚至在局部地区的发展对比方面出现了所谓的“马太效应”.从总体上看,我国东部、中部和西部经济发展不均衡状况主要表现在三个方面：一是地区之间的经济发展水平极不平衡；二是总体经济实力差异巨大；三是地区之间收入水平差异逐渐增大.

对于促进我国区域经济发展的财税政策,建国后到改革开放之前,国家实行的是计划管理体制.与此相适应,财政体制基本上是实行统收统支的管理办法.总的看来,这个时期地区差距的缩小,主要是靠国家的指令性计划和国家财政投资的西移.由于这并非经济规律自身的要求,因而削弱了东部地区的发展,也影响了包括西部在内的全国经济的健康发展.1993年,国家实行了财政包干的预算管理体制,其中税收政策在促进东部地区经济和社会发展方面,特别是在“三资”企业和乡镇企业的快速发展方面发挥了极其重要的作用.从1994年开始,我国根据社会主义市场经济发展的要求,改革了原财政包干体制,实行了分税制的预算管理体制.但是,由于我国目前的分税制还不够完善,分税制推行后,西部地区的经济发展同东部较发达地区的经济之间的差距并未缩小,相反在不断扩大.

二、缩小地区差距的财税政策经验

古典理论认为,生产要素的边际生产率随生产增长而降低,发达地区的资本等要素将流向边际生产率高的发展中地区而逐步消除区域分化.因此,20世纪30年代以前,西方都把区域发展不平衡视为一种暂时现象.但战后西方各国实践证明,在经济高速增长时期,区际差异不但不会缓和反而迅速扩大,市场机制的自发作用趋于强化地区间差距的不平衡性,或者市场缩小地区差距的时间区间超出人们的承受限度.各国纷纷实行国家干预,通过实施一定的财政税收政策协调地区经济.其财税政策有以下特点：

1．财政与地方财政相结合,财政为主导

各国在促进落后地区发展时,都实行财政与地区财政支持相结合.德国的《联邦改善区域结构共同任务法》规定,联邦和州各出资50％对落后地区的开发给予补贴.美国联邦财政补助中的项目拨款具有对称性,要求受补贴政府也要拿一定比例的配套资金用于补助项目,1992年项目拨款占联邦预算支出的11％.除联邦政府外,州政府也积极参与了促进欠发达地区的发展.日本从50年发经济相对落后的北海道时,实行与地方双重负责的开发体制,所属的北海道开发厅只负责北海道开发中的直辖部分,辅助部分由北海道地方政府负责,资金主要由财政供给.法国在支持落后地区时签署国家一地区经济发展计划合同,合同投资总额的60％由财政承担,其余由地区承担.这些均说明地方财政在缩小地区差距方面也起着一定作用,但财政是调节区域经济运行的主体.

2．财税政策倾斜方式多样化

世界上发达国家和发展中国家,一般都对落后地区采取倾斜的财政税收政策,综合利用多种手段缩小国内地区发展差距.

(1)转移支付

国外都把建立规范的转移支付制度作为实施区域经济政策的重要手段,增加对落后地区的政府间转移支付补助.转移支付基本上分为专项转移支付和一般转移支付两种,分别用于对具体建设项目和使各地区提供大体均衡的公共服务提供补助,因而大部分分配给经济上相对落后的地区.为调解区域经济和财政发展的不平衡性,各国财政的转移支付均占相当比重,且规模呈不断扩大趋势.据统计,转移支付占财政收入的比重,澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰、日本、印度等超过20％,奥地利、德国、西班牙、美国、挪威、瑞典、英国、印度尼西亚等在10％―20％之间,只有巴西、法国、阿根廷、马来西亚、墨西哥、菲律宾、泰国等不足10％但也有较大规模.由于地区经济差距与地区公共服务水平差距具有内循环性,即经济落后一基础设施和其它公共服务差―投资效益低一投资流向公共服务水平高的发达地区一落后地区更落后,转移支付可以改善落后地区的投资环境,打破落后的恶性循环,从而在协调地区经济发展方面占有重要地位.

(2)公共投资

财政投资和公共部门投资向欠发达地区倾斜.例如意大利在开发南部地区、缩小南北差距时曾规定,政府必须把其投资总额的40％投向南方,采购总额的30％从南方购买；国家参与制企业必须把工业投资的40％和新建工业企业投资的60％投向南方,以后又将企业向南方投资的这两个比率提高到60％和80％.法国转移对地方的公共投资按人均收入相对于全国平均水平来分配,主要援助相对落后的地区,巴黎等发达地区得不到投资援助.德国统一后联邦政府对东部地区的投资已决定从1995年10年间拨款66亿马克,再加上私人投资和一般性转移支付,尽快使东部在各方面赶上西部.

(3)投资补贴或开发奖励

将鼓励发展的欠发达地区为受援区或发展区,对到这些地区进行投资开发的公司给予一定比例的赠款或奖励,赠款比例、奖励数额根据投资性质、受援区投资和新创造就业人数确定.荷兰、丹麦等规定在发展区投资的公司可得到相当于资本开支25％的赠款援助.英国把受援区分为特别发展地区、发展地区与中间地区三个等级,政府对资本设备投资的赠款比例依次为 44％、40％和20％.法国对在受援区内投资的企业实行奖励,最大受援区可得到投资的25％的赠款,创造一个工作机会还可以得到25 000法郎,受援程度最低的地区则相应获得12％和12000法郎的赠款.美国联邦政府对在欠发达地区创造就业机会的企业,在雇主支付工资后政府从援助资金中给与雇主一定比例的返还,对企业在落后地区购置资产给予折扣,还将中西部地区的一些矿产资源低租给私人资本开发.这些措施可以刺激社会各方到落后地区投资,促进当地经济的发展和人均收入的提高.

(4)税收优惠

市场经济国家在促进区域经济协调发展时,都对落后地区采取税收优惠政策.美国为均衡地区经济结构长期采取差别性政策,东北部和五大湖地区的征税高于南部、西部和山地诸州等经济落后地区.为激励资本向欠发达地区流动,联邦政府扩大州和地方政府的税收豁免权.1993年的《联邦受援区和受援社区法案》规定,拨款25亿美元无偿用于税收优惠.州政府也积极利用减免税收政策,如康涅狄格州对到贫困地区投资的企业减免所得税5年,再投资继续享受税收优惠.法国则在洛林、诺尔－加莱两个重点地区实行“无税特区”,即到这两个地区投资设厂创造就业机会者,3年内免征地方税、公司税和所得税收,还免征劳工税、各种社会杂税和分摊.

(5)财政投融资 包括政府担保、提供软贷款和设立发展基金.受援区内关系重大的企业出现危机时,可由政府出面担保向银行贷款.企业届时无力归还,政府代为支付贷款,但代付总金额一年不超过预先规定数量.此外,政府还有选择地对受援区内的公司提供与项目相联系的软贷款,贷款一般期限较长,利率低于市场利息,有一定的宽限期,贷款额可达到项目开支的较大比例.例如美国康涅狄格州为促进欠发达地区发展担保集资,对能明显增加就业、有发展前途的企业给与20年期低息贷款,对效益好的中小企业提供进出口信贷.

3．财税政策支持要有重点

在扶持欠发达地区发展时,由于财税政策能力与财税政策需要之间存在矛盾和缺口,决定了倾斜的财政支出与税收支出必须突出重点以提高援助效率.一方面在地区选择上要确定重点地区进行集中支持,如原西德1980―1983年的区域发展规划曾规定重点资助329个乡镇,1981年后考虑到财政承受能力将重点资助地区收缩为269个乡镇,充分发挥资金的集聚和集约使用优势.另一方面更为重要的是,财税政策支持直接指向的对象应该有的放矢.国外对落后地区的优惠政策主要定位在：

(1)基础设施建设

意大利50年代初曾拨专款用于落后地区的土地改革、农村改造和交通、港口、水电等基础设施建设,不但为南方的工业化奠定了基础,也为其他地区向南方投资提供了原料、市场、便利的交通运输条件和生产设施.美国联邦政府认为自己在区域经济上的责任主要是为各地区的可持续发展创造条件,自30年代以来,从宏观上促进区域协调发展主要抓了全国公路网特别是高速公路网、全国信息网络和环境保护等方面的建设.日本60年代后制定国土综合开发计划实施以均衡发展为目标的区域政策时,特别重视落后地区的基础设施开发.

(2)培育欠发达地区的自我发展能力

美国政府的区域政策导向主要是提高劳动者的素质,支持中小企业的发展,创造新的就业机会,增加落后地区的人口收入.比如经济机会原则是1993年通过的《联邦受援区和受援社区法案》的重要原则之一,就包括创造就业机会、就业培训、职业转化培训和促进小企业发展等内容.政府对欠发达地区的态度是“不是给他们多少钱而是教他们怎样挣钱”.各级政府援助的资金首先投向教育、培训事业特别是再就业培训.州政府财政支出的85％用于从小学、中学到州立大学的基本义务教育,联邦政府的义务教育支出主要拨给欠发达地区.

(3)推动地区合作,实现落后地区的工业化

欠发达地区只有经济结构工业化,才能为农业和第三产业的进一步发展提供市场和财力基础,才能大幅度地提高劳动生产率和人均收入水平,因此,国外一般将实现工业化作为改变落后地区的重点,各项政策尤其是财政补贴和税收优惠等间接性政策的出发点就是吸引发达地区投资,通过加强地区合作提高后进地区的工业化水平.50年代中期至70年代中期,意大利特制定优惠政策鼓励企业家们向南方投资,目的即在于推动南方地区的工业化进程.英国60年代的区域政策十分重视欠发达地区的工业发展,每年使开发区的工业企业入迁数量增加70％―80％,极大地增强了边缘地区的制造业优势.

4．财税政策支持法律化

财税政策对欠发达地区的倾斜支持,许多国家都以法律形式规定下来.例如日本开发北海道,1950年专门发布《北海道开发法》,规定国家设立北海道开发事业费预算.德国联邦和州补贴开发落后地区,由《联邦改善区域结构共同任务法》确定美国财政对区域经济均衡发展的干预,也体现在一系列法案中,诸如1961年的《地区在开发法案》、1962年的《人力发展和训练法案》和《加速公共工程法案》、1964年的《经济机会法案》、1965年的《公共工程与经济开发法案》和《阿巴拉契亚区域开发法案》以及1993年通过的《联邦受援区和受援社区法案》等.这样,财税政策对落后地区的支持有法可依,同时保证政策支持的稳定性和连续性.

三、我国缩小地区差距的财税政策选择

当前,为促进我国东、中、西部经济协调发展,借鉴国外平衡地区差距的有益经验,可考虑采取以下财税政策：

1．建立中西部发展区给于局部性区域税收优惠

我国当前的税收优惠结构包括行业性和区域性两种,存在不少区域问题：首先,税收优惠以区域性为主,比较有利于东部发达地区.从整体上说,我国的税收优惠在政策规定和执行结果上,都明显偏重于东部发达地区.一方面,区域性优惠在适用范围上沿海多于内地；另一方面东部地区经济实力较强,政策执行力度往往大于内地,不利于缩小地区差距.其次,行业性优惠没有区域经济效应.目前非区域性税收优惠中,有相当一部分具有非经济和不分地区的属性,有些实质上是在国家财政经费不足的情况下,通过减免税收的办法对这些领域给于支持,它们对中西部经济不具有特殊的激励作用.最后,区域性优惠和行业性优惠都未充分体现国家的产业政策要求.行业性优惠缺乏系统的产业导向,按区域和资金来源给与优惠未必与产业政策吻合.

适应区域经济协调发展的要求,税收优惠必须从目前以企业经济性质、资金资源和地区特性为主转变为产业倾向.它有利于中西部的发展,因为后者的资源指向型工业等优势产业属于产业政策鼓励的基础产业范畴.另外,不实行特定的区域倾斜,恐怕不利于加快中西部的发展.但中 西部地区面积广阔,若全部给于倾斜,必然导致全国税收政策的不统一和新一轮的不公平.解决的办法是开展中西部经济发展区,把区域性优惠限制在几个特区狭小的范围内.主要是根据促进中西部发展的需要、矿产资源丰度、对宏观经济的贡献等指标,选择若干资源丰富的落后地区作为发展区,实行优惠的税收政策吸引东部和境外资金投资,刺激乡镇企业与其它非国有经济的发展,成为中西部的增长极以点带面,合理发挥税收倾斜政策对区域经济的促进作用.

2．调整对中西部地区的税收返还和转移支付

我国目前的政府间转移支付包括体制补助、结算补助、税收返还、过渡期转移支付、专项拨款等形式,均不规范.第一,对地方的税收返还以财政收入增长较快的1993年为基数,每年维持1:0.3的无地区差别的增量返还比例,承认了各地方的即得利益,未对地区横向分配做出合理调整,没有缩小地区差距的效应.第二,国家对西部少数民族8省区实行的定额补助却因物价上涨而实际逐年递减.比如1993年国家对青海的各种财政补助为9.8亿元,扣除物价上涨因素实际只有6.3亿元,比1998年实际补助减少近3亿元.它对中西部民族地区的支持是一种累退效应.第三,过渡期转移支付以各地区公共服务水平均等化为目标,有较为客观的分配公式,是用于平衡地区差距的真正意义上的转移支付,但力度太小.1994年和1995年对地方的税收返还和补助支出分别是2337.55亿元和2470.62亿元；而过渡期转移支付却每年不足200亿元.也就是说,现行转移支付的93％是扩大差距,只有7％用于消除区域差距,政策的总效果是加大地区间经济差距.

因此,为促进中西部地区发展,应改进转移支付,它有两种选择：一是调整税收返还比例.税收返还系数中西部可提高到1:0.5,缓建其它地方财政紧张状况.对民族地区的定额补助实行指数化同零售物价指数挂钩,保证其实际补助水平.二是提高转移支付总量,资金分配公式化以增加透明度.在统一的税收返还比例不宜调整时,为促进地区经济协调发展,应从集中的增量财力中多拨资金,增加对中西部地区的转移支付数量.并规范转移支付办法,测算各地区的标准化收入能力和标准化支出需要,所考虑的因素应包括经济发展程度、都市化程度、地区总人口、少数民族人口比例、财政供养人口、农业产值份额、面积、气候等方面.规范的转移支付制度全面建立之前,可以先选择若干项目如实施规范的交易转移拨款,支持中西部地区教育、科技的发展和人力资本的开发.

3．对中西部增加国家投资、提供开发补贴或奖励

财政建设性支出可以直接形成基础项目投资或技术革新,从而推动经济增长.但我国各地区财政投资能力不同,1993年经济建设费支出占地方财政支出的比重,沿海发达地区达33％,经济不发达的11个地区为28％,这种状况无助于缩小地区差距.由于中西部基础设施落后,一些优势产业属于国家短线产业,单靠自身投入又难以得到较快发展,必须依靠财力的投入.国家应优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目,跨地区的水利、能源、交通、通信等重大基础性项目也应以国家投资为主进行建设.

另一种选择是对中西部地区的基础设施投资提供适当的补贴.特别是对中西部比较落后的地区,可考虑将其划为受援区,对到这些地区投资、创造就业机会、加速资源开发的符合条件的企业给于一定的奖励,以吸引国内外投资,提高当地人民的收入水平.作为国家补助的一种形式,可考虑将资源授权给地方,以自愿入股作为资本进行区内外合作开发,增强中西部落后地区的自我发展能力.

4．设立中西部发展基金或中西部发展银行

我国把促进区域经济协调发展作为“九五”计划和2010年区域政策目标,除财政、税收的直接调节外,还应发挥财税的基础性作用,成立中西部发展基金或真正的专业银行,以财政投融资或政策性金融加快中西部省区的发展.这在银行实行商业化改革,欠发达地区由于受产品比价、投资环境、管理水平局限,贷款承受力明显低于东部沿海,而现有的几家政策性银行有效调控区域经济能力不足的当前,尤为必要.

基金可以发展银行的形式经营,或者中西部发展银行筹措基金.其资金来源拟包括：财政拨款,划转目前的支援不发达地区发展资金、“三西”农业建设专项资金、某些财政周转金和扶贫资金；征收中西部发展基金式的特别税；以财政的经常性税收作担保,发行中西部特别建设债券；东部地区政府、各种企业和外援赠款；转贷的世界各开发银行对发展中国家和地区的低息贷款等.基金对建设项目进行专门的管理,主要用于中西部或其贫困地区的农田水利、公共设施、基础产业建设及教育和就业培训等.

责任编辑　孟　耀