构建农村义务教育均衡的财政投入体制

摘 要：新世纪我国农村义务教育把握新的发展契机,取得了丰硕的成果.但是在实现我国农村义务教育均衡发展的过程中,仍然面临着教育财政体制的困扰.在新公共产品理论和公共选择理论的指导下,迫切需要构建促进我国农村义务教育均衡发展的教育财政体制,要做到进一步明确各级政府的财政分担；建立返乡奖励、扶助机制；建立评审、监督机制；构建转移支付机制.

关 键 词 ：农村义务教育；均衡发展；财政体制

中图分类号：F812 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）04-0104-02

《说文解字》中,“均”解释为“平”,“衡”解释为“衡量”或“准则”,均衡即为平衡.《辞海》中把“均衡”解释为矛盾的暂时的相对的统一或协调.平衡是相对的,它与不平衡相反相成,相互转化.当前我们关注的“义务教育均衡发展”,具体指我国不同地区之间,同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的教育均衡发展问题[1].最基本的要求是社会在正常的教育群体之间平等地分配教育资源和份额,到达教育需求与教育供给的相对均衡,并最终落实在人们对教育资源的支配和使用上[2].义务教育投入均衡是义务教育均衡的重要内容,是指国家及地方政府在义务教育资源投入方面实现的区域之间、城乡之间、校际之间以及群体之间的相对均衡.现实背景下我国农村义务教育面临着严峻的投入不均衡形势.

一、农村义务教育均衡发展的财政投入问题

现阶段“以县为主”的教育财政体制下,我国农村义务教育财政存在着诸多问题,主要表现在以下几个方面：

(一)农村义务教育经费投入不足

根据《中国教育经费统计年鉴》数据,2010年国家财政性教育经费投入为14 670亿元,据国家统计局数据显示,2010年我国国内生产总值是397 983亿元,相比之下,2010年我国国家财政性教育经费支出占GDP的总量仅有3.69%,比国家4%的预定目标少了0.31个百分点,2010年农村义务教育财政性教育经费投入仅占GDP的1.3%.直到2013年才实现国家财政性教育支出占GDP比重4%的目标,但这与发达国家及一些发展中国家相比都差距甚远.

(二)地域间教育经费投入不合理

政府对于义务教育的财政性教育经费投入,在城、乡之间与区域之间都显示出了不合理.2008年,我国东、中、西部初中生均事业费与全国初中生均事业费的比值分别为1.85、0.89与0.97,初中生均基建经费与全国初中生均基建费的比值分别是3.49、0.45与3.86.相比之下,我国中、西部地区,特别是中部地区的教育投入显得尤为薄弱.

(三)教育间经费投入不合理

从生均教育经费的角度来看,2004年,预算内初中生均经费与大学生均经费之比为1：4.3,预算内小学生均经费与大学生均经费之比为1：4.8[3].以江西省为例,以小学的生均经费为基准,2003～2005年,普通大学生均经费大约是农村小学生的11倍、12倍和7倍；以农村初中的生均经费为基准,普通大学生均经费大约是农村初中生的10倍、9倍和6倍[4].

二、构建农村义务教育均衡发展的财政投入体制的理论诉求

(一)新公共产品理论对教育的诉求

1.新公共产品理论下迫切需求农村义务教育均衡发展

公共产品尤其是纯公共产品相对于私人产品而言,具有非排他性和消费的非竞争性双重特性.排他性是指只有对商品支付的人才能够使用该商品；竞争性指如果某人已经使用了某个商品,则其他人就不能再同时使用该商品[5].教育是非竞争性和非排他性不完全的产品,被称为混合产品或准公共产品.具有外溢性的特征.

2.新公共产品理论下需要重构农村义务教育均衡发展的财政投入体制

“以县为主”的义务教育财政体制下,农村义务教育投入的主体为县市级政府.教育投入的最终目的是优秀人力资本的输出,经济的外部诱因及受教育者对经济利益的追逐,受过较高教育的农村人力资本大都并没有回乡工作,而选择城市,因而农村地区教育人力资本外流的现象普遍存在,教育的外溢性,在农村地区则表现为利益的外流.地方而言,高额的义务教育投入,换取的有可能只是高素质人才的普遍外流,从一定程度上体现了投资与回报间的不相对称,必然会挫伤地方发展农村义务教育的积极性,就需要更高层政府的控制和调节,因此,这种形式下迫切需要进一步调整农村义务教育的投资格局,建构促进农村义务教育均衡发展的财政投入体制.

(二)公共选择理论对教育的诉求

1.农村义务教育的均衡发展是公共选择的取向

公共选择关注的是那些与政府行为有关的集体选择问题.公共选择理论体制下提出集体选择的多种方式,包括多数规则、加权规则及否决规则.通过否决规则筛选后留下来的集体选择方案将是帕累托最优的.

农村义务教育财政政策,关系集体的利益,各种决策的制定应该遵循公共选择理论,适用最优规则.优化义务教育资源配置原本是政府官员运用公共权力为社会提供公共服务的基本职责.然而,现实中义务教育财政政策的制定,往往从决策者自身利益为出发,以见效快、显政绩为衡量标准.“在义务教育资源配置过程中,政府官员往往将公共权力做非公共利用,以谋求个人利益.”“在义务教育资源配置过程中,‘扶持政策’往往向县城重点学校倾斜,最终产生‘锦上添花而非雪中送炭’的怪象.”[6]因此,政府的义务教育财政决策中,为了追求义务教育整体发展这一最终目的,农村义务教育均衡发展才是政府决策中符合公共选择的取向.

2.公共选择理论下需要重构农村义务教育均衡发展的财政投入体制

我国是一个多贫困县的国家,对于贫困县而言,已有的财力很难支撑义务教育的优质发展,因此,区域间的义务教育存在着严重的均衡问题.从公共选择理论这一角度考虑,“以县为主”教育政策的执行显然不符合加权规则.“以县为主”这一决策的主要利益攸关方是县级政府,关键要看县级政府的意见,很多县级部门都是硬着头皮来办义务教育,存在很多困难,正因为这样区域间义务教育财政不均衡现象显著.另外,“以县为主”义务教育财政体制也不符合否决规则,一些教育研究者就“以县为主”的现实弊病,提出不同意见,范先佐曾提出要构建“以省为主”的农村义务教育财政体制,事实上,“以县为主”的教育财政决策并未为农村义务教育的均衡发展带来帕累托最优.因此,公共选择理论下,要求重新审视“以县为主”的义务教育财政体制,以构建有利于义务教育均衡发展的教育财政新体制. 三、构建农村义务教育均衡发展的财政体制的政策建议

(一)建立返乡奖励、扶助机制

农村义务教育的发展,必须更加关注其产出.投入和产出的相对应,才能激发投入的活力,保持投入的源源不断.当下情境较大的困难在于农村义务教育正外部性的外流,规避这些外流现象,还要从教育的投入着手,农村义务教育人才外流的主要原因是对经济利益的追求,因此,提供经济上的支持可以从一定程度上遏制人才外流的现象.要将教育的投入延伸到工作补贴上,即设立地方专项基金,用于对返乡工作人才的专项补贴.资金的来源从地方教育资金中定额提取一小部分,再由地方财政中拨付一部分,这一部分资金由地方教育部门统筹安排,由财务处负责建立账户,建立财务公开,形成该项资金的公共监督体制.

(二)建立评审、监督机制

构建农村义务教育均衡发展的财政体制,还需要遵照公共选择理论.财政体制制定的过程中,政府官员要避免自身利益或小群体利益高于公共利益的倾向,避免重在追求见效快、效益高的部分学校的发展,忽视普通学校,甚至是克扣挪用普通学校的发展资金.眼下必须建构既发挥重点学校的“领头羊”作用,还能激发普通学校发展活力的财政体制.首先,建构一整套完善的教育财政评审机制,使决策最大可能地照顾到各学校和学生的利益.其次,建构严密的监督评价机制.财政监督机制包括自我监督和公众监督两方面.自我监督属决策层次内部的监督,以避免决策中的腐败现象,保证义务教育财政体制决策过程中能真正做到代表广大群众的利益.公众监督是指形成义务教育财政体制的社会监督,教育财政公开化的基础上成立专门的信访部门,接受全社会对义务教育财政体制的制定及执行的监督.

(三)构建转移支付机制

保证农村义务教育的经费投入,还需要建立“地市级财政收支缺口”为标准,多种模式并存的转移支付制度.具体思路是：第一,以全国义务教育经费最低保障线为依据,以地级市为基本单位,按照因素法测算本地区农村义务教育经费的标准支出和标准收入,通过计量经济模型的客观测算,确定地级市农村义务教育财政收支缺口[7]；第二,和省级政府共同承担起转移支付的重任,根据地市级农村义务教育的财政收支缺口,以及其所在省份的经济发展水平,由和省级政府按比例承担转移支付的额度.第三,针对农村义务教育中存在的各种财政收支缺口,和省级政府设立各种形式的专项转移支付基金,如图书设备添置资金、学校危房改造资金和人才引进资金等,建立以一般转移支付为主多种转移支付模式并存的转移支付制度.