本站原创摘 要 :地方政府债务不断累积,潜伏着巨大的风险,积极寻求有效的应对措施已成为当务之急.
关 键 词 :地方政府债务；风险；应对措施
近几年来,由于受各种因素的影响,我国地方政府债务呈上升态势,这严重影响了地方各级政府的正常运转,制约了经济社会持续、健康发展,潜伏着巨大的债务风险.因此,正视地方政府债务现状及成因,认清地方债务风险,积极寻求有效的应对措施已成为当务之急.
一、我国地方政府债务现状及成因
1.债务现状：截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县地方政府债务余额共计10.71万亿元,其中,政府负有偿还责任的债务率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务后债务率为70.45%.专家估计,到2011年底,我国地方债务总额或将达到12.5万亿元,这是一个非常惊人的数字.综合近几年情况来看,地方政府债务率呈一个上升趋势,形势非常严峻.
2.成因分析：首先是财政体制方面的原因：1994年实行的分税制财政管理体制使财政收入大幅度集中,而事权划分却不清晰.近年来各项改革力度不断加大,使得各项刚性支出不断增长,地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度.而现行的转移支付制度还不完善,政府的财政转移支付力度不能满足地方正常运转的需要,为维持政府机构的正常运转,地方政府只能举债解决支出压力,导致政府债务增加.其次,现行的政府绩效评价和监督体系不完善,个别地方政府领导为了“政绩”,大量投入资金进行基础设施建设,而监督管理不到位,造成面子工程和盲目性投资激增,最终使得地方政府背上了沉重的债务负担.再次,投融资体制方面的原因 ,政府融资平台项目推出后,为了解决政府财力紧缺的问题,各地政府通过融资平台大规模举借债务,使得融资规模出现了比较快、比较高的增长.最后,政府债务管理制度方面的原因 .长期以来,地方政府对债务问题缺乏足够的认识,没有成立统一的债务管理机构,不能进行规范管理.同时,由于没有建立举债信息披露和监督机制,对于是否应该举债没有相应的评估机制,导致地方政府随意举债的现象时有发生,债务规模不断膨胀.
二、地方政府债务存在的风险
1.影响了政府机构的正常运转.庞大的债务规模,使各级政府财政处于超负荷运转边缘,许多地方政府大规模启动的投资项目效率很低,一些重复建设项目造成了极大的浪费,使当地政府背上了沉重的债务负担.地方政府的财政收入在一定时期内是非常有限的,债务的偿还又是刚性的,政府不得不将有限的财政收入运用于还债,这将严重制约地方政府的发展能力和行政能力.
2.恶化社会信用环境.地方政府债务的展期、拖欠会严重损害政府公信力,一旦各类微观主体发现自己被误导,公众信心就会急剧回落,地方债务不能到期清偿还会产生严重扭曲的市场信号,动摇投资与消费信心,使得后续的政府投资项目筹资、经营变得困难重重,最终会恶化社会信用环境,影响地方经济发展.
3.金融风险放大,高居不下的地方债务积累了庞大的金融风险.在地方政府的高额负债中,银行放贷融资占很大比重,尤其是利用融资平台融资,由于地方财政或政府信用变相担保等各种体制性原因,这些融资实质上已经构成地方政府的隐性负债及或有负债,导致地方政府的债务风险加剧,这将对银行业的经营风险形成潜在的压力,导致地方金融机构财务状况恶化,金融风险累积.
三、应对地方债务风险的措施
1.调整财政分配体制 现行的财政收入分配体制使得财政收入过分集中,地方政府财权与事权分配不对等.因此应调整财政分配体制,深化我国税收制度改革,构建科学的税种划分格局和财力分配格局；进一步完善我国转移支付制度,加大对地方政府的财政转移支付力度,增强地方财政实力,化解债务风险.
2.努力培植地方财源 为了能给地方性政府债务提供足够的未来资金来源作保障,各地政府应科学、客观地分析市场,在调整地方产业结构上多下功夫,积极发展适合本地实际情况并且具有较强竞争力的优质产业项目,构建起支撑地方财源建设的经济发展体系,增加各级地方政府的财政收入.
3.创新干部考核机制,建立责任追究制度 一是充分发挥绩效评估的导向作用,从源头上防范地方政府债务危机的发生.二是建立责任追究制度,对各级地方政府分管债务的主要领导及直接责任人,将视其情节及后果,终身追究行政及刑事责任,从而有效地抑制“政绩工程”,避免投资建设的盲目性,减少重复建设,从而降低地方政府举债的机率.
4.建立信息披露制度,提高债务风险的透明度.首先,应建立规范充分的地方政府债务信息公开披露制度,地方政府不仅要定期向上级政府和当地人大汇报,还要通过新闻媒体向社会公众披露.其次,应尽快建立地方政府债务风险预警指标体系,设定合理的债务安全线和风险指标控制范围,科学划分地方财政风险信号类别.最后,应建立地方政府偿债机制,设立地方政府债务风险准备金,实行专户管理、专款专用,专项用于确保政府债务按期偿还,增强地方政府防范与化解债务风险的能力.
5.完善相关法律法规,规范政府举债行为.尽快修订完善《预算法》,加强预算约束机制,将地方政府债务纳入各级财政预算管理,通过法律规范,既允许地方政府合法负债,同时也对地方政府的负债进行约束,防止其不负责任地盲目负债.严格执行担保法等法律法规,防止和制止地方政府的违规担保行为,从源头上解决地方债务管理不规范问题.
6.规范清理地方融资平台,防止其规模增长过快.各级地方政府通过融资平台大量融资,但因其还款来源的特殊性,其中隐含的风险也不断加大.因此应尽快出台相关措施规范清理地方融资平台,更重要的是要重新思考地方政府融资平台的法律地位,从法律上而不仅仅从行政管理上来真正治理好地方政府的融资平台问题.
总之,对于地方政府债务我们要有一个全面清醒的认识,既要肯定其在各地经济社会发展过程中起到的促进作用,也应该科学合理地控制其增长规模,以利于各地经济社会地健康有序发展.