“搁置争议\共同开发”政策在南海问题上的价值

摘 要 我国南海因其丰富的经济资源和重要的战略地理位置,而成为各种势力觊觎的对象.自《联合国海洋法公约》通过以来,南海就成为世界上争端最为复杂的海域之一.我国从和平与发展的高度提出了“搁置争议,共同开发”的南海政策,为和平解决南海问题打开一扇大门,虽然具体的政策落实还存在一定困难,但该政策仍是目前南海问题最现实的途径.

关 键 词 南海问题 领土争端 搁置争议 共同开发

中图分类号:D820 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)04-167-02

一、“搁置争议、共同开发”政策

(一)“搁置争议、共同开发”政策的提出及其内涵

“搁置争议、共同开发”是同志在访问日本时,针对中日东海领土争端而提出的.1986年同志会见劳雷尔时提出该政策也适用于南海问题的解决,认为南海问题的解决方法有两个:“一个办法是我们用武力统统把这些岛收回来,一个办法是把主权问题搁置起来,共同开发,这就可以消除多年积累下来的问题”,同志主张“用和平方式,而不用武力方式”来解决南海问题.

(二)“搁置争议、共同开发”政策的推进现状

该政策提出后,获得了南海周边国家的欢迎.但欢迎仅限于口头上,各国却继续占领着南海群岛中的一些岛屿和开采南海自然资源.而中国虽然不断强调南海四个群岛是中国的领土,但本着和平的外交政策和睦邻政策,致力于和平解决南海问题.进入21世纪,虽然各国在该政策的具体内涵上仍有不同理解,但就南海资源共同开发进行了具体的接触和协商.如2003年11月和2005年4月中国与菲律宾,中国与菲律宾、越南分别达成在南海有关协议区联合进行海洋地震工作的协议,主要是评估油气储量状况.

二、“搁置争议、共同开发”政策的价值分析

(一)经济价值

随着经济的不断发展,中国和东盟各国在资源需求上都出现了巨大的缺口.而南海也因其丰富的油气资源而受到各方的关注.据统计:南海油气资源主要分布在24个沉积盆地,总面积约72万平方公里,油气储量约42亿吨.南海因其特殊的地理位置和丰富的资源,自然成为周边国家长期窥探的目标.


虽然我国内陆有着丰富的自然矿产资源,但是在长期的经济发展过程中已变得不能满足我国的需要,而我国在全球积极寻找的资源进口点都是距离远、高,因此资源问题成为我国经济持续发展的瓶颈.若能对南海进行开发,定能为我国的经济发展提供强劲的后续保障.

另一方面,海洋开发也存在着极高的风险,对开发方的资金和技术有着极高的要求,目前南海周边诸国的资金和技术实力都不能满足单方面进行海洋开发的要求.这就需要各国相互合作,共同发掘南海的经济价值.

此外,某些海域出现油气等矿产资源的单一地质构造特性,一国的单方面开发会损害其他国家的利益,也不利于资源的充分利用和保护,而共同开发也可以防止任何一方有关的利益受到侵害.

(二)政治价值

该政策最直接的政治效果,就是为我国经济发展提供了一个良好的外部环境.南海丰富的资源所衍生的经济效益是南海周边邻国在南海动作频繁的深层次原因,主权要求只是其意图将自己在南海的非法开采通过主权的取得而变得合法的策略而已.而该政策强调搁置争议,共同开发南海的资源,也部分满足了南海周边邻国的经济要求.中国提出这一政策的实质,是牺牲部分的经济利益来换取南海的全局和平稳定.

东盟各国虽然在近几年中发展迅速,但在经济、军事实力上仍无法与中国抗衡.1988年中越海战和1995年中菲美济礁之争,越南和菲律宾都以失败告终.若真的卷入军事冲突,对于中国的南海周边国家仍是不利的.而中国提出该政策正是有意避免军事冲突的发生,换一个角度来说也避免了南海诸国因在冲突中失败而丧失在南海问题上的发言权.

就积极介入南海争端的区域外大国而言,稳定也是其追求的价值之一.区域外大国插手南海问题的借口无外乎是地区稳定、航道安全等问题.如美国就以维护地区稳定和航道安全为借口,在南海问题上表现出明显的干涉倾向.而该政策确实也起到了维护地区稳定与和平的作用,从一定层面上来说也符合区域外大国的价值要求,这也让我国在南海问题上与区域外大国有着一定的共同利益.

南海问题因其极强的经济因素,更是与各国经济发展对资源的需求有着直接联系,这就使得南海问题成为中国与东盟诸国无法回避的一个问题.若解决不好南海问题,不仅会影响到国家间友好关系的发展和本地区的和平与稳定,还会直接影响到双方的经贸关系,这也必定对双方的国内经济形势产生消极影响.中国作为大国,有责任维护地区的和平与稳定,如果因为主权或海域争议引致了国际和国内秩序的动荡和不安,受害的往往是国家自身.因此,该政策的价值就更多地体现了中国作为世界大国,致力于维护地区稳定而做出的积极努力.

(三)法律价值

根据《联合国海洋法公约》(以下简称<公约>)的规定,在最终划界协议生效之前,有关当事国应本着互相合作的精神,努力作出实质性临时安排.搁置争议、共同开发的政策符合《公约》相关规定的精神,符合和平解决国际争端的国际法的基本原则,也体现了我国努力谋求和平解决南海问题的诚意,不仅有利于缓解南海紧张局势,也能在海域划界争端解决前即可满足各国经济发展对资源开发的需要,同时也有利于争端各国最终就海域争端达成和解协议.

(四)近远期价值

1.近期价值.虽然东盟诸国的力量有限,但是在东盟各国之间已逐步形成了共同阵线,以相互的让步来达到一致针对中国的目的.同时,随着中国对南海问题的重视,也会逐步加强对南海岛礁的控制,这都会加剧南海问题的紧张气氛.特别是南海周边国家都在积极发展军事力量,这也使和平解决南海争端的良好意愿存在很大的变数.而“搁置争议、共同开发”政策是各国相互沟通,达成共识的重要平台,对防止矛盾的激化、保持地区稳定有着极其重要的作用.

2.远期价值.南海海域权属争端所涉利益重大,争端当事方多至“六国七方”,且涉及区外大国利益,其中国际关系错综复杂.因此在较长年限内,通过谈判达成海域划界协定的可能性较小.因此,“搁置争议、共同开发”政策对于稳定南海局势具有远期价值.另一方面,中国提出的“搁置争议、共同开发”只是对南海问题提出一个初始的解决方向,也即是《公约》所述的一种临时安排,而不是解决南海岛屿与海域的划界问题的原则或方案,但却为将来最终达成划界协议开启了一扇大门,开通了一条谈判的道路,奠定了合作互利的良好基础,尽管南海问题的最终解决还需今后争端各方通过双边甚至多边谈判来解决.

三、“搁置争议、共同开发”政策的价值证成

根据《公约》规定的专属经济区等制度,全世界产生了约420处需要划定的海洋边界.截止2003年,其中只有约160条得以划定.很多国家采取了共同开发的方式.早在1958年,巴林和沙特共同开发波斯湾大陆架协议就形成了同时解决海域划界和跨界资源问题的共同开发的雏形.

我国提出的“搁置争议、共同开发”政策是在没有解决海域划界问题的基础上的共同开发,这一政策的实施也是有大量先例可循的.60年代以来,以共同开发的方式开发主张重叠海域自然资源的可能性已被国际社会的实践所证明,70年代和80年代共同开发获得了加速发展,且被不断增加的学术评论、国家实践及国际司法判例所证明.在上个世纪,据不完全统计,相邻国家通过签订条约所建立的海上油气资源共同开发区域就有近20 个.2008年6月19日,中国外交部副部长武大伟在就“中日两国达成东海问题原则共识”介绍中方立场时谈到,“到目前为止有20几个国家通过协商,就海上争端做出了临时安排.”因此,“搁置争议,共同开发”政策符合国际上解决此类问题的趋势.

虽然具体的开发模式很多且存在争议,但是这都说明了一个具体的方向,也表明了共同开发在处理南海问题上的重要性.或许很多具体的处理方式不适用于南海争端的解决,但从已出现的案例当中所学习到的经验教训,为南海共同开发的实现奠定了一个良好的基础,共同开发也是在南海问题最现实可行的途径.

四、结语

每个世界性强国都有解不开的海洋情节,大国的兴衰与海洋权益状况息息相关.中国作为一个正在崛起的世界大国,在发展过程中出现了海洋争端问题也在情理之中.身处于中华民族伟大复兴的新时代,我们应该更加重视海洋权益的维护,以保障我国的领土与主权完整.

“搁置争议,共同开发”政策不是最终的解决方案.“搁置争议”并不是解决争议,我们只是暂时将争议的问题冻结起来,在谋求共识的过程中寻找争端的解决方法.就现在的形势来看,“搁置争议,共同开发”刚进入推进阶段.这就说明,在南海问题上的各争端方远没有达到解决争议的程度,各国对海域划界和岛礁的归属仍然没有形成广泛的共识.因此,该政策只是缓解南海紧张局面的一个权益之举.“搁置争议,共同开发”并不是中国解决海洋争端的最终方案,而是促进和平解决这些争端的一个步骤.政策的提出者同志也说过:这个问题可以把它放一下,也许下一代比我们更聪明些,会找到实际解决的方法.

南海周边诸国有意无意地对《公约》进行断章取义的解读,并以此为依据对我国南海海域和岛礁进行非法侵占.而我们在提出解决的政策的同时,不应该盲目地追求共识,而忽略了己方的核心利益.“搁置争议,共同开发”的前提是“主权在我”,先不谈主权,并不等于放弃主权.我们不应该过多地强调“共同开发”而忽略了“主权在我”的这一基础,“搁置争议,共同开发”政策强调的是在坚持我国在南海的正当利益这一前提下,解决南海问题上的灵活性和创新性.

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