对“省管县”财政体制改革的现状与问题

中图分类号:F812 文献标识:A 文章编号:1009-4202(2011)06-000-01

摘 要 本文从“省管县”财政体制定义和内涵出发,就我国当前“省管县”财政体制改革面临的问题进行了分析,指出改革面临的局限性主要包括利益问题、管理体制、监督问题以及适应问题,并从四个方面提出对策建议.

关 键 词 “省管县”财政体制 分税制

一、“省管县”财政体制定义及内涵

作为分税制框架下的一种财政体制改革方向,“省管县”财政体制,是指省级财政直接管理市级和县级财政的一种制度安排.在包括地方政府划分事权、财权等方面,以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等方面,均由省级财政直接对市级和县级财政进行管理.这种制度安排是在市、县级原有既得利益不变的情况下,将部分权限下放给县,在财政关系上直接管县,以减少管理层次,提高工作效率,促进城乡经济和区域经济协调发展.

从省管县财政体制改革的实施标准来看,分别包含了对省级财政的宏观调控能力、市级财政实力、县级经济的自身发展能力的评价标准.


首先,省级财政的宏观调控能力,即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展,否则,只是换汤不换药,而且将付出管理失效的成本.例如,在经济发达的江苏、辽宁、广东等省份可进行“省管县”体制的试点.而在西部一些经济欠发达的省份,还应该采取“市管县”财政体制,充分发挥中心城市的经济带动作用.

其次,市级财政实力强弱是判断“省管县”还是“市管县”的重要标准.如果市级财力较弱,县级财力较强,则应以省管县为宜;如果市级财力较强,有能力帮扶县级,则应以市管县为佳.

第三,以县级经济的自身发展为标准来看,“省管县”后,县作为一个相对独立的经济区域被赋予了更大的发展自主权,但自主权并不代表发展能力.自主权的扩大也并不意味着发展能力增强.

二、“省管县”财政体制发展现状与问题

从当前全国范围的改革实践来看,目前以强县扩权为突破口的省管县体制改革还只是一种停留在局部的和表层的结构性改革,并没能促使我国政治行政体制环境和地方政府间的纵向结构发生根本性的变化.其问题与局限性主要体现在以下几个方面:

1.利益问题.“省管县”的改革是对旧体制下利益格局的重新调整,尤其涉及到众多官员的切身利益,阻力之大不难想象.一些地级市为了保住既得利益不愿放弃权力,甚至出现市与扩权县争权的现象.扩权强县难关重重,下放的权力“虚”多“实”少.

2.与现行管理体制的冲突问题.根据省管县财政体制的办法,财政资金、专款、项目、财政预算由省对县直达,而县级计划生育、财政收入的督察、报表汇总、结算等事项还是由市级负责,县级行政权、审批权、人事权和其他行政管理仍然由市级管理,市级行政还覆盖全市性事权,这都不可避免的存在着财政体制与行政管理体制、财权与事权不对称的问题.此外,还涉及政策的连续性问题,一些政策性财政支出配套资金在省管县前由省市县财政共同负担,省管县后,市级财政不再负担.

3.监督管理问题.在政府职能不清、改革配套措施和市场机制还不完善下,“省管县”改革容易出现新的“诸侯经济”和市场分割.改革后县级政府的经济社会管理权得到扩大,政府定位模糊不清加上约束不力,极可能出现为追逐政绩而侵蚀市场机制,加剧市场分割和地区封锁的情况.如何有效监督约束县级政府行为,防止出现投资冲动和重复建设,是要客观面对的问题.

4.适应问题.省管县改革中,县一级政府工作机构、人员数量、人员素质直接影响改革能否扎实有效地推进,“扩权强县”对县级领导和具体工作人员的权力掌控、政策把握等都提出新的考验,如果缺乏有效的约束或监督不力,极易产生政府的行为短期化或扭曲,存在“由放而乱”的可能性.

三、完善“省管县”财政体制的对策建议

1.推行行政管理体制和事权改革,理顺地方的关系.在现行行政管理体制尚不能立即做出调整的情况下可以逐步弱化市级财政,实行市县脱钩,取消“市管县”财政体制,实行省级财政直管市、县财政,市级财政只管市区;虚化乡财政将乡镇财权上收到县级财政进行管理乡镇作为县级政府的派出机构,不承担一级政府的财政职能.

2.正确划分各级政府间的事权和财权,做到不“越位”,不“缺位”.首先,就省与下级政府事权的划分上而言,根据受益范围、公共产品的技术经济要求、公共产品行为的性质等原则,划分地方政府间的事权,将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品和服务上来.其次,在省与下级政府财权的划分上来看,按照财政分级、税种分设和收入分征的办法,根据政府职能分工的层次和收益范围来划分各级政府的财权,确定各级财政的主体税种.

3.协调县市利益关系.“省管县”改革过程中要采取渐进的、较为低调的方式,要将改革重心放在发展县域经济、协调城乡关系上,要满足中心城市想获得发展的愿望,要考虑到地级市长远规划和未来持续发展的客观需要,建立地级市和各县的竞争与合作的互利关系.

4.健全法律制度,明确各级政府的权力和责任.要通过修改政府组织法,规定政府构架,以法律形式界定各级政府之间的事权和财权,使得分税制财政体制能够科学推行.在政府的基础上,国家立法机构应尽快出台《机构编制法》,将行政、事业单位人员管理纳人法制轨道,使“政府权力部门化,部门权力利益化,获利途径审批化,审批方式复杂化”的现象得到彻底改变或消除.

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