本站原创【摘 要】政府服务力是目前学术界研究的热点,关于其内涵的界定多种多样.文章对国内一些知名学者关于政府服务力的研究进行了系统梳理,阐述了政府服务力的构成要素、评估方法及提升路径,最后在综述的基础上进行了简要评析,并指出有待进一步研究的问题.
【关 键 词 】政府能力；政府服务力；政府服务力评估
党的“十八大”报告提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”,强调要“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”.2014年3月,李克强总理在政府工作报告中再次强调“各级政府要忠实履行宪法和法律赋予的职责,按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,加强建设法治政府、创新政府、廉洁政府,增强政府执行力和公信力,努力为人民提供优质高效服务”.随着改革的不断深入和社会发展目标的不断提升,政府服务力问题逐渐被提上议事日程,成为学界研究的热点.
1.政府服务力的内涵及构成
1.1政府服务力的内涵
王绍光、胡鞍钢（1996）较早以政府能力为对象来研究政府服务能力,他们在《中国国家能力报告》中指出政府服务能力就是政府在其服务行为过程中能力的集中体现,是政府在服务社会、企业、市场和民众的过程中综合表现出来的能力.[1]刘熙瑞（2002）从服务型政府的构建出发诠释了政府服务能力,他认为,政府服务能力突出地体现在“服务型政府”的建设上.[2]周家明、曾国平（2006）认为政府服务力是指政府管理和服务社会的能力.[3]苏万寿（2007）从政府服务角度出发,认为政府服务力是指政府对公众服务的深度、广度、密度、向度、频度以及强度.[4]罗国亮（2009）从政府职能的角度出发,认为政府能力就是指拥有一定公共权力的政府组织,凭借一定的资源,为完成政府职能所规定的目标和任务,在管理自身和治理社会的过程中所体现出来的能力和力量.[5]杨国栋（2009）则从现代政府的目标追求出发,将政府能力的内涵界定为政府运用公共权威实现公共利益的能力.[6]吕稚知（2010）认为,政府服务能力就是指政府组织提供服务的能力,是“政府能力”的一个分支,是指以政府为主的社会公共组织为社会提供公共产品和服务,不断满足人民群众日益增长的社会公共需求的能量和力量.[7]于秀琴、张文政等人（2012）对基层政府服务力评估模式进行了研究,认为基层政府服务力是指基层政府结合当地经济社会发展的真实水平与民众需求等实际情况,在为社会提供公共服务过程中综合表现出来的能力.[8]
综上所述,国内学者对政府服务力的内涵主要有三种界定：一些学者认为政府服务力是政府管理自身和服务社会的能力；还有学者从组织资源的角度出发,将政府服务力界定为政府运用现有资源实现公共利益的能力；另外一些学者则认为政府服务力就是政府提供公共服务的能力.
1.2政府服务力的构成
方盛举（2004）认为政府能力由两个子系统构成：一是政府对自身的治理能力,二是政府对社会的治理能力.[9]楼苏萍（2010）在对传统的政府能力和治理能力做比较时,认为传统的政府能力包括执行能力、资源汲取与配置能力、维护权威能力等关键能力.[10]张立荣、李晓园（2010）根据政府提供公共服务和物品的过程中对能力类型的需求,将政府公共服务能力分为规划能力、资源汲取能力、资源配置能力、执行能力和危机管理能力.[11]陈德志、钟延红（2010）对我国基层政府的能力结构进行了研究,将其分为公共政策能力、公共服务能力、利益整合能力和危机处理能力.[12]周平（2011）在研究当代中国地方政府时把政府能力分为规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共产品和公共服务能力、组织协调能力、社会控制能力、人力资源开发能力、行政生态平衡能力、危机处置能力.[13]
综上所述,多数学者在界定政府能力的构成时均提及了资源汲取和运用能力、社会管理能力、公共服务能力,但各基于不同的学科背景、研究视角和研究目的.政府服务力是政府能力的一部分,二者既有共同属性,又有不同特质.全面提高政府服务能力,为人民群众提供优质高效的公共服务,是深化行政管理体制改革、建设服务型政府的必然要求.
2.政府服务力的评估及提升
2.1政府服务力的评估
不少学者在评估政府能力时,多从其构成要素出发来设置评估指标.邹再进、张继良（2005）认为,地方政府能力评价指标体系由总体、准则和变量三层组成.总体层即地方政府能力的总和,准则层反映能力结构,包括资源汲取力、资源配置力、资源整合力、资源运用力,变量层是构成能力值的基本单元.[14]苏万寿（2007）则从政府服务力的构成角度来设置评估指标.他以为,政府服务力既包括政府部门的外显行为,也包括行政相对人或相关人对政府行为在心理上的内隐反应.因此可以从政府行为和公众心理两大层面划定政府服务力指标.[15]杨国栋（2009）则从公共利益的角度出发阐明了自己的观点,认为政府能力评估内容应包括效果能力、运行能力和认同能力.[16]于秀琴、张文政、仝震（2012）提出了一套评估基层政府服务力的模式.该模式采用四位一体的要素结构法全方位展现了基层政府的服务能力,按照基层政府的经济服务、政治服务、文化服务和社会服务四个职能为一体的思路来构建评估指标,确定评估目标,再按照基层政府各服务职能的投入、转化、产出、反馈四个基本元素为一体的评估维度,构建基层政府服务能力评估指标体系.[17]
综上所述,在政府服务力评估指标体系的研究中,学者们愈来愈重视对指标体系的量化研究,使用的评估方法也在不断改进和提升.目前,在对政府服务力的评价研究中,学者们较多使用了层次分析法（AHP）和平衡计分卡技术（BSC）,两种方法综合使用更有利于对政府服务力进行全面分析和评估.此外,在评估指标的设定上,对社会的更好治理、对公共利益的追求、提供更加优质高效的服务等指标所占的比重越来越大,这也从侧面反映出政府服务理念愈来愈深入人心. 2.2提升政府服务力的路径选择
李江涛（2002）认为改革创新政府自身的组织架构和运行模式是政府能力的内在来源.[18]黄兴生（2004）则主张加速推广电子政务的步伐,全面建设信息化政府,大幅提高政府服务能力.[19]王骚、王达梅（2006）从优化公共政策的角度阐释了提升政府能力的途径,如完善政策问题搜寻系统和政策执行监督机制、建立决策者责任追究制度和决策参与制度、促进独立性政策评估组织的发展等.[20]周家明、曾国平（2006）对提高政府服务力提出了以下对策：一是界定政府职能边界,二是要引入市场竞争机制,三是要完善法律法规,四是设立多种监督渠道,五是加强公务员培训,着力提升公务员素质和能力.[21]张连英（2010）认为公共服务理念是政府服务能力建设的基础,公共服务制度创新则是政府服务能力建设的主要途径,而构建公共服务体制、建立公共财政体制、改革政府行政管理体制则是政府服务能力建设的根本保证,此外还要建立健全责任机制与惩罚机制、完善绩效机制与激励机制等.[22]朱叶（2011）主要探讨了县级政府服务力的提升,他认为要加快建设公共服务型政府,以规划引领公共物品供给,还要打破公共服务供给的体制性安排和垄断经营,加快创新公共服务供给机制和方式.此外还要树立以人为本、依法行政、阳光行政的理念,切实转变政府职能,构建合理的财政体系,推进电子政务建设等.[23]
综上所述,在政府服务力提升的路径中,学者们大都提到了以下途径：一是切实转变政府职能,明确职能定位和职能的运行范围；二是加强政府体制创新和监督制约机制,提升政府形象,制约权力滥用；三是创新公共服务供给机制,允许多元供给主体的存在；四是进一步加强法制建设,逐步建立权力清单制度；五是加强公务员队伍建设,不断提高其素质,同时加速电子政务步伐,提升政府的信息处理能力.
3.关于政府服务力的研究趋势
近年来,国内学者从不同层面和角度对政府能力和政府服务力进行了探究,尤其是21世纪初“服务型政府”概念的提出后,政府服务力的评估和提升更是成为学术界的研究热点,并取得了很大的成就.这些研究深化了人们对政府服务力的内涵、结构、评估及提升路径的认识,在一定程度上推动和促进了实践中的政府能力建设和服务型政府的进展.但不可否认,现有研究中还有很多地方有待进一步改进和完善：一是对政府服务力内涵的界定还缺乏统一的认识；二是将政府能力的内部结构要素与政府能力的外在表现形式相混淆；三是定性研究较多,对政府服务力的量化研究和评估较少；四是评估方法具有较强的主观性和不确定性,量化标准比较模糊,可操作性不强；五是提升路径的选择在实践中没有得到有效的证明.2013年11月,在十八届三中全会上强调要使市场在资源配置中起决定性作用,并更好地发挥政府作用.此外,还要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖.这无疑对政府服务能力的提升提出了巨大挑战,而这些问题的进一步解决及如何应对挑战将是我们今后研究的一个重要方向. [科]
【参考文献】
[1]王绍光,胡鞍钢.中国国家能力报告[M].北京：人民出版社,1996.
[2]刘熙瑞.服务型政府――经济全球化背景下中国政府改革的目标选择[J].中国行政管理,2002（7）.
[3][21]周家明,曾国平.政府服务力的缺失及治理[J].成都行政学院学报,2006,14（2）.
[4][15]苏万寿.服务行政与政府服务力探析[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版）,2007,34（1）.
[5]罗国亮.试论地方政府能力的评估[J].昆明理工大学学报（社会科学版）,2009,9（4）.
[6][16]杨国栋.政府能力评估的内容和方法分析[J].长春工程学院学报（社会科学版）,2009,10（4）.
[7]吕稚知.“政府服务能力”与“政府服务职能”概念辨析[J].中国经贸导刊,2010（12）.
[8][17]于秀琴,张文政,仝震.基层政府服务力评估模式研究[J].中国行政管理,2012（3）.
[9]方盛举.对政府能力内涵与结构的再认识[J].云南行政学院学报,2004（3）.
[10]楼苏萍.地方治理的能力挑战：治理能力的分析框架及其关键要素[J].中国行政管理,2010（9）.
[11]张立荣,李晓园. 县级政府公共服务能力结构的理论建构、实证检测及政策建议――基于湖北、江西两省的问卷调查与分析[J].中国行政管理,2010（5）.
[12]陈德志、钟延红. 中国基层政府能力结构失衡及对策选择[J].南京市委党校学报,2010（4）.
[13]周平.当代中国地方政府[M].北京：人民出版社,2011.
[14]邹再进,张继良.中国地方政府能力评价研究[J].云南财贸学院学报,2005,21（5）.
[18]李江涛.论政府能力[J].开放时代,2002（3）.
[19]黄兴生.政府能力及其提升[J].福建省委党校学报,2004（8）.
[20]王骚,王达梅.公共政策视角下的政府能力建设[J].政治学研究,2006（4）.
[22]张连英.提升我国政府公共服务能力的路径选择[J].武汉商业服务学院学报,2010（3）.
[23]朱叶.县级政府服务力提升的路径研究[J].管理观察,2011（10）.