行政事实行为的概念

摘 要:行政事实行为是一种广泛存在于现实行政管理活动之中,不以直接产生行政法意义上的法律效果为要件的行为.长期以来,传统行政法的研究并未给予行政事实行为必要的重视.事实上,行政事实行为已经介入到我们生活的方方面面.那么,行政事实行为究竟是什么?

关 键 词:行政行为,行政事实行为

作者简介：吕建,男,1987年6月17日,四川省宜宾县,汉族,四川大学法学院法律硕士（法学）,2010级,民商法.

[中图分类号]：DF3[文献标识码]：A

[文章编号]：1002-2139(2011)-20-0187-01

一、行政事实行为的概念演变

行政事实行为的概念是由德国著名学者耶律纳克在1920年提出的.他认为类似市政有关的都市房屋、街道、公园、水库等的建筑,及其它技术方面之行为是与公权力无关的“非公权力之行政行为”.如果称之为“非公权力行为”,易引起误认为是“国库行政”【1】行为,因此,耶律纳克特别取了一个新名词,称之为“单纯高权行政【2】”.所谓“高权”,表示它属于公法上的行政活动,所谓“单纯”,一方面是表明行政活动的目的是发生事实上的后果――这是对事实行为的界定；另一方面,它还以此表明,行政当局并不是靠它的命令权――像发布行政行为――行事,即不是以居高临下的当权者身份出现.

近些年,学界关于行政事实行为的界定众说纷纭.以姜明安为代表的学者从行为客观呈现的既定状态分析主张“事实状态说”,即“行政事实行为是行政主体以改变或影响事实状态为目的实施的行为.【3】”以杨立宪为代表的学者则主张从行政法律关系是否缔结的角度入手,认为“行政事实行为是行政主体不以追求特定行政法律关系为目的的行为【4】”.也有不少的学者主张从法律效果的角度出发界定,如郑传坤教授认为,“行政事实行为,是指具有行政权的机关和组织及其工作人员在实施行政管理和提供公共服务过程中,基于行政职权而作出的不以追求特定行政法律效果为目标的行为.”【5】陈裕琨从法理层面阐释,并认为“在公法领域,尤其是行政法,照样存在法律行为和事实行为,并认为行政法律行为与行政事实行为的区分标准与传统民法观点大致相同,两者都是根据行政法的法律规定产生,都是能产生公法中的效果的行为.”【6】纵然从多种角度可以定义行政事实行为,但是我们认为,若想准确的界定行政事实行为的实质内涵,对于行政行为与行政事实行为的辨析是必须的.

二、行政事实行为与行政行为辨析

(一)行政事实行为的法律效果私法化

作为行政行为【7】的构成要件之一并被普遍认同的“法律效果说”被不少学者拿来作为区别行政事实行为与行政行为的重要标尺.然而,行政事实行为是否完全不产生法律效果,而仅仅产生事实后果是值得商榷的.且行政事实行为所引发的法律效果区别于公法意义上的效果,具有一定的私法性.那么,怎样判断一个行政事实行为是否产生了法律效果呢?笔者认为,我们可以以行政事实行为是否触及到其他法律规范且引起相应法律关系的产生作为客观标准.一言以蔽之,如何从概念层面上对两者予以辨别,笔者认为,行政行为与行政事实行为的主要区分标准为：行政事实行为是不以产生公法法律效果为目的的行为.

(二)行政事实行为地位界定

行政事实行为从依存关系上可以分为独立的行政事实行为与附属的行政事实行为.所谓独立的行政事实行为是指不对外生效的行为,譬如行政机关内部运作过程中送抄公文的行为.而附属的行政事实行为,是将行政行为过程化、动态化后产生的概念.具体是指在行政过程中,作为这个行为链组成部分的主要有阶段性行政行为、准行政行为【8】和事实行为,这些行为构成行政行为的阶段性行为、预备性行为或后续性行为.正是这些行为的环环相扣,才组成了一个完整的行政行为过程.无论是独立的行政事实行为或是附属的行政事实认为,笔者认为,都是独立于行政行为而存在的行为.而在现实生活中,纷繁复杂的行政事务处处都可能要依赖行政事实行为的展开而开展.因此,行政事实行为在重要性上已经足以和行政行为相齐驱,成为日后行政法理论研究的重点概念指日可待.

(三)行政事实行为的法律约束

由于目前行政事实理论研究的局限性,导致对于行政事实行为的合法性来源说明不全,这当然不意味着行政事实行为可以无条件实施.作为不具有行政法上的约束力的行政事实行为的实施,也应当遵守法律基本要求,例如法律优先、法律保留、管辖权、第三人的权益保护和参与等的要求.这不仅是法理层面探讨的必然要求,也是依法行政的本质要求.在行政事实行为的法律约束层面上,行政事实行为与行政行为并无本质差别.但是,目前国内的行政法体系并无建立关于行政事实行为的法律调整机制,行政事实行为相应的调整机制缺失造成救济渠道不畅通,受到侵害的相对人的权益无法得到及时有效的保护.

三、行政事实行为概念界定

通过上文的分析,作者试图在此给行政事实行为下一简单定义：履行行政职权的机关或组织及其工作人员所行使的不产生公法效果的行为.首先,行政事实行为的权力来源与行政相挂钩,是在日常公共管理事务中被赋予的行政职权；其次,将行政事实行为的行使主体作出界定,需要说明的是,不再拘泥于行政机关与法律法规授权的组织,具有一定的行政管理职能的社会组织、被委托的组织也可以成为作出行政事实行为的主体；再次,从行为目的角度着手,严格将法律效果区分为公法效果与私法效果,对于行政事实行为是否产生法律效果以及产生什么样的法律效果做进一步限定.