新公共管理与社会核心价值的冲突

新公共管理概述

新公共管理（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＭａｎａｇｅ//ｍｅｎｔ）是一种国际性思潮,它于２０世纪后期发轫于英国、美国、澳大利亚和新西兰,并迅速扩展到其它发达国家乃至全世界.学术界对之有各种不同的称谓,如"以市场为基础的公共行政学"、"管理主义"、"企业化政府"、"重塑政府"等.这些称谓从不同侧面反映了新公共管理的价值取向.

与传统模式的理论基础是官僚制理论和政治-行政两分法不同,新公共管理模式的理论基础则是经济学理论和企业管理理论.这里所说的经济学,主要指２０世纪５０-６０年代的公共选择理论、委托-理论（ＰｒｉｎｃｉｐａｌＡｇｅｎｔＴｈｅｏｒｙ）和交易成本理论等.

参照国内外行政学者的论述和行政改革的实践,笔者把新公共管理的基本内容归结如下：

１．政府角色定位.新公共管理倾向于一种把决策制定（掌舵）和决策执行（划桨）分离的体制.为了实现两者的分离,新公共管理主张通过民营化、公私合作、合同出租等形式,把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担.而政府在主要集中于掌舵性的职能领域,如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等,引导它们为实现公共利益的目标服务.

２．将企业管理的理念和方法引入公共部门.基于管理具有相通性这一认识,西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业的科学管理方法诸如目标管理、绩效评估、全面质量管理、成本-效益分析等,并希望用企业管理理念来重构公共部门的组织文化.

３．建立有使命感的公共组织.新公共管理模式认为,传统行政模式对规章制度的恪守可能会造成"目标移位"的现象,并因此可能使行政组织丧失了适应环境变化的灵活性.而企业化政府则是有使命感的政府,它们规定自己的基本使命,然后制定出让自己的雇员放手实现使命的制度,认为有使命感的政府可能会比照章办事的政府士气更高、更有创新精神,从而也更有效率.

４．新公共管理把社会公众视为政府的"顾客",认为,公共组织应坚持"顾客导向",以"顾客满意"为宗旨.例如押英国于１９９１年制定并颁布了《公民宪章》,它具体规定了每个服务项目的服务内容、服务标准、服务程序与期限以及违约责任等,被视为提高公共服务质量的有效途径.

５．加强公共部门的绩效评估.公共部门绩效评估的内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等.在实践中,公共部门的绩效评估主要是以"３Ｅ"为标准,即经济、效率和效益.

新公共管理的内容相当丰富,从各国行政改革的实践还可以总结出很多,它们全部是以市场化和企业化管理作为其核心理念.

新公共管理与社会的核心价值的冲突

新公共管理一方面改革了官僚制的弊端,另一方面也与社会的核心价值产生了激烈的冲突.我们这里所说的社会核心价值是指孕育于社会中位于最深层的基本道德与价值层面的以公民和社会为依归的价值取向,它包含、平等、自由、公民权、公共利益和负责任等核心价值命题.在本文中,笔者从以下五个方面考察新公共管理与社会核心价值的冲突：

１．"经济人"的假设.新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假设并以此为出发点进行公共部门的制度设计,这是新公共管理与社会核心价值冲突的"症结所在"：首先,一个受自利动机驱动的组织显然无法对公共利益倾注太多的关注.正如莱芮Ｄ泰瑞所指出的："既然公共选择和组织经济学倾向于方法论上的个人主义,既然个人利益是其核心理念,那么任何关于'公共利益'的概念都变得毫无意义"；其次,人是社会关系的总和,"经济人"所描述的只是复杂的人格体系中的一个侧面.大量事实证明,公共行政人员完全可以超越个人利益,以高度的献身精神和责任意识投入到公共行政活动中去.但是,当公共行政人员追求公共利益的行为总是得到利己主义的解释时,他们就会转向利己主义,这就是所谓的"皮哥马利翁效应"；最后,在一个个人利益被过分张扬的社会,人们习惯于以个人得失作为价值判断的标准,丧失了对道德问题的敏感性和起码的社会责任感,最终必将引公共利益与公共的危机.

２．政府角色定位.新公共管理把政府的角色界定为"掌舵",并认为"那些集中精力积极掌舵的政府决定了其社区、州和国家的发展前途".然而,在现代社会中,政府的这种角色定位不仅不合适,而且也不可能：其一,新公共管理视野中的政治家和行政官僚是个人效用最大化的追求者,而把社会的发展前途交由自利的个人来掌控其结果无疑是灾难性的；其二,即使政府能够完全代表公共利益,其理性的有限性决定它并不具备制定完美政策的潜质；其三,现代社会的公共政策是各集团和组织互动的结果,是各种利益和观点的混合物,在这种情况下,把公共政策视为单纯的政府决策已毫无意义.社会的公共政策必须以广泛的公众参与为基础,这既是保证公共政策公共性的需要,也是社会公民权的集中体现.因此,罗伯特Ｂ丹哈特善意地提醒我们："当我们急于掌舵时,我们是否正在淡忘谁拥有这条船?"

３．对市场机制的过分推崇.新公共管理建议政府采用以市场为基础的制度设计.琳达德莱恩认为："等市场模式隐含这样一种信念,即自由市场的力量可以使追逐个人利益的参与者---个人、社会团体、机构、公司达到一种在某种程度上代表了最大限度可实现的公共利益的平衡."但是,在复杂、多元的现代社会里,公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程,这一过程当然没有市场机制更有效率,但是它却能最大限度地保证公共利益,而且这一过程也决不是单一的"选票"所能反映的.新公共管理却企图以个人利益为起点,依靠"选票"这一单一的信号,通过市场这只"看不见的手"的调节来实现公益,这不仅无助于公益的实现,也"有悖于社会的协商过程"；而且,由于政治领域的需求和组织行为与市场中的差异,"公共领域任何追求个人利益的行为都是不能自发地走向合乎道德的结果的,即使有着严格的外在性约束机制,也不会有合乎道德的结果"；最后,市场机制的基本动力是对个人利益的追求,这必然把政府引向对短期目标的关注,并放弃了对长远战略目标的追求.而公共利益需要政府具有更宽广、更长远的视野,而不是基于个人或机构利益基础上的成本-收益分析.因此,布隆克认为："自由市场这只看不见的手,尽管有它不可怀疑的力量,但是它仍不足以确保许多牵扯到人类幸福以及能让人类持进步乐观态度的社会目标的实现".

４．企业管理理念.新公共管理提倡把企业管理的理念和方法引入公共部门,用以改变传统官僚体制内部的管理机制和驱动力,但它同时带来了如下难题：首先：企业家对创新的执着和对风险的偏好使他们在行动中倾向于打破规则而不是遵守规则、重视结果而不是恪守程序.莫尔认为,企业家精神引入政府后会导致效果优先、程序第二甚而不讲程序,这是对政府的根本性误解,政府内部应该是"有了法律和执行性规则之后才会有有效的和负责任的管理".琳达德莱恩则指出："民众渴望公共问题的创造性解决方案并希望通过创新性的思维（甚至是偶尔的冒险）来节减公共开支,但对选民和立法者而言,责任的概念同样极为重要.从实践的角度看,在实际组织中,企业经理们带来了一个困难和危险的问题：他们可能是创造性的和高效的,但他们的专注、固执和不屈从于规则使他们难于控制.他们可能会' 走火'"；其次,企业家精神的植入意味着个别政府机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行动,盖布勒以亲身经验为例说明这一问题,他说："这一理念就是使他们像所有者那样行动等"众所周知,公共部门是为公众所有的,他们的任何行动都必须从民众那里获取最终的合法性认同,企业化政府隐含的把机构或个人利益凌驾于公益之上是和社会不相容的；最后,像私营企业一样,新公共管理把"３Ｅ"作为政府追求的目标,而把政府最本质的价值诉求诸如、平等和公民权等放在一起,这必将导致公共行政在治理过程中正当性的丧失.５．"顾客"隐喻.新公共管理把政府与民众的关系比拟为企业和顾客的关系,认为政府应该坚持"顾客导向",以"顾客满意"为宗旨.但是,政府首先不可能完全以"顾客满意"为宗旨.在现代社会中,政府肩负着社会整体规划和长远发展的重任,政府关注的利益比企业要复杂的多,政府必须考虑各方面的利益要求和社会的长远发展,它不能仅仅为了"顾客满意"只顾满足顾客短期的、直接的、经济的利益而忽视了社会的长远发展；其次,"顾客导向"产生了一个分配上的重大问题.政府的顾客所掌握的政治资源差异很大,按照市场经济的逻辑,政府会对不同的顾客区别对待,甚至抛弃没有价值的顾客,这在经济市场上是可以理解的,但在公共部门却是行不通的；最后,相对于公民而言,顾客显然是个很狭隘的概念.事实上,公民在社会中的角色是非常复杂的,他们既是公共服务的接受者,又是政府的纳税人.他们不仅"用脚",还"用手".因此,彼得斯直接了当地指出："公民如今只不过是政府服务的消费者,公民相对于国家的个人权利和法律地位无形中降低了".

简要评价

１．这场冲突的根源是新公共管理抹杀了公私管理的差异,盲目引进市场竞争机制和私营企业的管理理念与方法.阿利森认为,公共管理和私营管理在所有不重要的层面上是相同的,在所有重要的层面上是不同的.公共管理和私营管理的差异表现在宪政与市场、公益与私益、法治与契约自由、社会公义与效率利润等多个方面.因此,政府官员不可能像企业人员那样在与对手的竞争中追求市场和利润,他们必须注重公共利益、社会公平和正义的实现.２．这场冲突并不意味着全面摒弃市场化和企业化的管理方法.作为设计管理制度的工具,它们具有重要的工具性价值,但工具性价值必须受到社会核心价值的指引并从属于这些价值.所以,行政学家罗伯特Ｂ丹哈特的话对当代各国的行政改革具有深刻的指导意义："在社会里,当我们思考治理制度时,对价值的关注应该是极为重要的.效率和生产力等价值不应丧失,但应当被置于、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中.