当代中国的政治力

内容摘 要国家的政治力是国家软实力的重要组成部分,它包含国内和国际两个方面的内容.国内方面是指对内的能力,属于执政能力的范畴,国际方面则属于外交的一部分.中国政治力受中国政治发展进程的影响而表现出两重性特点:优势与不足并存.一方面,虽然中国政治发展进程缓慢,但中国政治对内始终保持强大的凝聚力,另一方面,中国政治上有相当长一段时期推行“左”倾路线,政治生活非常不健康,而国际社会对中国当前政治的健康发展了解不多,或者因固有的意识形态偏见而攻击中国政治,使中国对外的政治感召力弱小.从国内与国际比较的角度来看,中国政治力的国内动员力强大,而国际动员力弱小.这样的特点可能在相当长时期内很难改变.因此,加强中国政治能力建设既是提高中国政治发展水平的必然要求,也是中国内部政治系统与外部政治系统“政治能量”交换正常且顺利进行的保证.

关 键 词政治力两重性政治发展政治能量

作者胡键,上海社会科学院欧亚研究所研究员、博士.(上海:200020)

政治力即政治能力,有时候也可以与政治实力通用①,是国家软实力的重要组成部分.政治力的大小强弱是衡量国家政治生活水平的重要标尺.当今中国正在为构建社会主义和谐社会而努力,而构建和谐社会的关键在于,执政的中国是否能够通过政治手段有效地进行社会资源的分配、有效地进行各种风险控制、有效地解决政治冲突、有效地进行国民动员、有效地在法律的框架下推行公平的公共政策,以及是否有效地拓展与保护中华民族的海外利益和进行必要的国际动员.因此,加强国家政治力的建设实际上就是加强中国执政能力的建设,也是国家软实力建设的主要内容.

政治力的内涵及构成

究竟什么是国家的政治力呢美国政治学学者罗伯特杰克曼(RobertW.Jackman)认为,政治是利益和价值分配引起的冲突,所以政治能力就是政府解决冲突的能力,它由两个部分组成,即制度与合法性.当政治能力体现为制度能力时,它表现为作为法律意义上的国家的实际年龄和实行宪法以来的代际更替年龄,当政治能力体现为政治合法性时,它的核心内容就是权力的实施与贯彻.[1]很显然,杰克曼把政治能力完全放在国内政治的分析框架之中,把政治能力视为国内政治发展的核心问题.而在当今开放的世界,国内政治发展与国际政治环境是紧紧联系在一起的,特别是在全球化的巨大推动之下,非国家行为体之间跨国互动关系的发展,催生了日益频繁的跨国政治,这标志着不同社会之间的交往日益多元化,国内政治与国际政治之间的界限也越来越模糊.在这种情形之下,如果国家与其国内行为体之间的交流渠道被堵塞,代表跨国网络特点的回飞镖影响模式就会出现:国内非政府组织绕过它们的政府,直接寻求国际盟友的帮助,力求从外部对其国家施加压力.[2]因此,把国内政治与国际政治完全分隔开已经不合时宜.

国内有学者的确从国内和国际两方面来分析国家的政治能力或实力.例如,阎学通教授认为,政治实力包括了国内和国际两方面的动员能力.国内动员能力是让本国人民自愿支持政府政策的能力,国际动员能力是让他国自愿支持本国政策的能力.他认为,从内容上讲,政治实力包括了权力和信誉两方面.国际政治实力的权力包括了一国在国际组织和机构中拥有的法定权力,如参与权、权、提案权、否决权等,战略信誉则是其他国家对一国执行其所宣示的政策的可靠性的判断.信任的国家越多,一国的战略信誉就越高,否则反之.战略信誉高的国家盟友多,战略信誉低的国家盟友少.[3]但是,一方面阎先生把政治实力与权力等同起来是值得商榷的,另一方面,阎先生虽然从国际、国内两种视角来分析政治实力,但他只提及到国家的动员能力,实际上除了动员能力之外,政治实力还有更为广泛的内涵.

基于上述分析,本文认为,国家政治力包含了国内和国际两个方面的内容.前者主要是对内的能力,属于执政能力的范畴,后者是对外的能力,属于外交的一部分.从国内角度来看,国家政治力由资源配置能力、风险控制能力、危机和冲突的解决能力、国内动员能力组成.资源配置能力是执政党及其领导下的政府执政能力的最直接体现.资源配置包括两方面的内容:一是社会资源的宏观配置,二是公共资源的社会配置.这两个配置过程的合理性、有序性和有效性可以体现国家政治力中资源配置力的大小.社会资源的宏观配置无非两种:行政计划配置和市场配置.两种配置手段没有好与坏之分,这早已是定论.一个典型的例子是,金融危机有摧毁美国金融体系的趋势,为了拯救金融体系,美国政府以前所未有的力度对市场进行了干预,并且违背了一向信奉的自由市场主义原则,而掀起了一股“国有化”浪潮,美国政府史无前例地成为众多私人机构的控制性股东.可见,无论哪种配置手段,归根到底还是要看资源配置是否达到了合理性、有序性和有效性.如果达到了这些要求,那意味着国家的资源配置力是强大的,反之就是弱小的.公共资源的配置涉及到具体利益的分配问题,在这方面,资源配置力体现在:以公正、公平的制度安排为基础,妥善协调复杂的社会利益关系.这也是制度合法性的重要来源之一.

风险是指客观的实际与主观的预期之间的偏差,偏差越大,风险越高.同样的道理,政府施政的实践和施政目标之间也不可避免地存在偏差,而政府风险控制力的大小表现为施政实践与施政目标之间偏差的大小.二者的偏差越大,表明国家的风险控制力越小,偏差越小,则国家的风险控制力越大.在这方面最重要的一个测算标志是国家的短期、中长期发展战略落实到何种程度.

危机和冲突是风险达到某一临界点时的爆发.社会资源的宏观配置低效或无效,公共资源的配置出现严重不公平,以及施政的实践与施政的预期目标之间的偏差超过了某一临界点,这一切都会导致危机和冲突的出现.国家风险与冲突的解决能力的大小,与国家采取控制危机与解决冲突的具体方式有直接的关系.这些方式包括:武力、控制(或操纵)和对话(或说服).武力的方式显示的是最弱的解决能力,控制略强,对话的方式表明国家解决危机与冲突的能力最强.用武力的方式来解决危机和冲突,表明国家面对危机与冲突已经完全束手无策了,只好采取“最后的手段”.因此,这时候国家的解决能力是最弱的.控制的方式表明国家对自己的能力缺乏自信,于是只好把有关的信息、过程和政府的意图都隐藏起来,来最终达到诱使对象追随政府的意愿.由于真相只能隐瞒一时,一旦面纱被揭开,政府的能力将受到新的挑战.因此,与武力方式相比,这种方式所显示的危机与冲突的解决能力相对强一点,但并不可靠.对话是指在双方没有任何压力之下而进行的相互说服和自由接受.用对话的形式而成功地解决危机与冲突,表明国家解决危机与冲突的能力最强.

国内动员能力是指政府集合与组织人员和物质来实现政府目标的能力.人员是否能组织起来,物质是否能集合起来,是建立在人员对政府的信任和对自身集体身份的认同的基础之上的,因此,国民的动员能力来自于两个方面:一是民众对政府的信任程度,二是民众对自身集体身份的认同程度.两个方面没有必然的联系.对政府的信任度不高,但对自身集体身份认同度高,这样的人也会响应政府的动员.这种情况在战争条件下非常突出.例如,当一个国家被外族侵略时,一个腐败的政府是得不到民众的信任的,但为了自身的政权,政府号召民众抵御外族的侵略,民众积 497;响应.这时候,民众不是对政府的信任度提高了,而是由民族认同作出的必然反应.当然,政府国民动员能力的大小主要还是以集合和组织的速度、集合人员和组织物质的规模来衡量的,它体现的是国家的凝聚力.

从国际角度来看,国家政治力包括海外利益的拓展能力、海外利益的保护能力和国际动员能力.海外利益由政治利益、经济利益、文化利益、安全利益等组成,但从政治角度来谈海外利益的拓展能力,它应该包括国家对外政治透明度的提高、国家的国际议程设置能力的提高和国家良好形象对外传播能力的提升等.国家对外政治透明度和国际议程的设置,体现的是国家的国际政治地位的高低,而国家形象的对外传播,实际上是国家在某一国际政治地位上的外部包装.也即国家在国际事务中扮演什么样的角色,必须要配上相应的外衣.因此,国家形象的对外传播能力是海外利益拓展能力的一个重要体现.

海外利益的保护能力,是指用政治的手段而不是用军事的手段来保护海外利益的能力,即便使用军事手段,也主要是政治意义多一些,军事意义则是间接的.例如,近些年来,索马里海盗猖獗,各大国甚至包括瑞典等都采取军事护航以打击海盗,虽然是军事护航,但它更多的是政治威慑,军事色彩比较淡.海外利益同样也包括海外政治利益、海外经济利益甚至海外文化利益,以及为维护这些利益而相伴的海外安全利益等.从政治力的角度看,这里主要是指海外工作人员和侨民的安全保护能力、海外机构的保护能力以及战略航道的保护能力等.

关于国际动员能力,阎学通教授认为它是指一国为了使别国接受本国的建议和要求而对别国运用非强制力所产生的影响力,它主要来自于与其他国家的战略友好关系和所拥有的国际规则制定权.一国拥有较多的战略友好关系,该国在国际事务中就容易争取到较多国家的支持,掌握较大的国际规则制定权,则有较大机会促使他国接受本国在国际事务中的政策立场.[4]不过,本文认为,国际动员能力应该还包括国际话语能力.所谓话语能力是指控制舆论的能力,包括决定舆论内容的能力、决定舆论走向的能力以及通过舆论内容影响他人的能力,是政治影响力最直接的表现形式.因此,拥有越多的国际话语权,则国际动员能力也越强.

中国政治力的现状特点及影响

中国软实力总体上表现为“量小质不高”的特点,作为软实力一部分的政治力受中国政治发展进程的影响而表现出两重性特点:优势与不足并存.一方面,虽然中国政治发展进程缓慢,但中国政治对内始终保持强大的凝聚力,另一方面,中国政治上有相当长一段时期推行“左”倾路线,政治生活非常不健康,而国际社会对中国当前政治的健康发展了解不多,或者因固有的意识形态偏见而攻击中国政治,使中国对外的政治感召力弱小.从国内与国际比较的角度来看,中国政治力的国内动员力强大,而国际动员力弱小.这样的特点可能在相当长时期内很难改变.为了更加清晰地展现中国政治力的特点,下面分别从政治力各构成要素进行分析.

1.资源配置能力

从社会资源的宏观配置来看,中国的资源配置力体现在建立了有效、有序的可调控市场经济.衡量中国社会资源的宏观配置力的最重要指标,就是经济增长率和经济总量.如果从1978年改革开放算起,中国经济平均增长率近10%,如果从1992年推行市场经济以后算起,中国经济的平均增长率则超过了10%.而在可调控的市场经济之下,中国经济总量也迅速增加,根据国家统计局的统计,中国经济总量占世界经济的份额已从1978年的1.8%提高到2007年的6.0%,GDP由1978年的3千多亿元迅速跃升至2007年的24万亿元.2008年,中国GDP超过30万亿元,成为排在美国、日本之后的世界第三经济大国.这些情况表明,从社会资源的宏观配置来看,中国的资源配置力是强大的.特别是在金融危机之下,美国式的自由市场经济的配置方式不断遭到怀疑,而中国式的可调控的市场经济却越来越受到各国的关注.

但是,从公共资源的社会配置来看,改革开放30年来,中国社会的贫富分化现象比较严重,特别是以20世纪90年代为甚.在“效率优先、兼顾公平”的口号下,中国公共资源的分配往往是只讲效率而忽视公平.按照有的学者的研究,中国城镇家庭最高20%收入户与最低20%收入户年人均收入差距,从1990年的4.2倍、1993年的6.9倍增加到1998年的9.6倍,而且由于中国在过渡期中存在着大量的隐性收入,实际的贫富差距情况可能比数据所反映的还要严重.[5]而基尼系数各年都超过了0.4,最高时有的学者认为达到了0.59.[6]此外,中国经济发展的同时,地区差别、城乡差别也在拉大.虽然考虑到中国在人口、幅员、区位等方面的具体情况,考虑到正处于社会全面转型和经济发展中的最敏感阶段这一事实,中国的贫富差距程度应该说仍处在可接受或可容忍的范围内.[7]但是三大差距已经成为中国社会问题的爆发点,并成为国际社会对中国社会稳定的最大忧虑,认为这是中国式的“综合症”,有可能危及到世界的安全.[8]

2.风险控制能力

风险控制能力,从宏观战略来看,主要是指国家宏观战略的事实能力.改革开放初期,中国改革的总设计师确定了“三步走”的发展战略,即第一步实现国民生产总值比1980年翻一番,解决人民的温饱问题,第二步到20世纪末,使国民生产总值再增长一倍,人民生活达到小康水平,第三步到21世纪中叶,人均国民生产总值达到中等发达国家水平,人民生活比较富裕,基本实现现代化.根据国家统计局的统计显示,1980年,全年工农业总产值按1970年不变计算为6619亿元,1990年则上升为17400亿元,2000年,全年国内生产总值则迅速上升到89404亿元.从已经走过的“两步”来看,都是提前完成任务的.也就是说,从宏观战略来看,中国实际的结果与预期的目标有偏差,但这种偏差是偏向积极的一面,因此,从这一角度来看,中国的发展没有风险,中国政府的风险控制能力极强.但是,中国战略目标的实现是以高投入、高污染的粗放方式来实现的,经济的发展把社会风险转移到了环境之上,使社会风险转变为环境风险,因而成为“中国环境威胁论”的重要依据.

从社会微观问题来看,中国社会的风险在聚集,在经济增长的同时,中国的社会风险也在迅速上升.根据联合国开发计划署每年对全球170多个国家的人文发展指数的排行榜显示,中国自参加排名以后,指数逐年提升,位次也逐年前移,特别是近几年来上升的幅度较大.2004年中国人文发展指数为0.745,在世界的位次由上年的第104位上升到第94位,2005年为0.755,比2004年提高了1.34%,高于全球的平均人文发展指数(0.741),位次也由上一年的第94位上升到第85位,2006年比2005年又有所上升,达到了0.768,位居世界第81位.也就是说,中国在经济逐渐接近中等发达国家的同时,社会发展水平也有所上升.但是,也应该看到,中国仍然处于中等人文发展水平的行列.②换言之,尽管中国经济总量已经步入经济大国的行列,但经济发展的成果仍然没有最大程度地转化为人文的发展.

3.危机和冲突的解决能力

当前中国社会矛盾的有些方面在不断激化,表现为:一方面,社会冲突的总量在迅速上升,制度内和制度外的社会冲突都呈现上升态势,另一方面,制度内的社会冲突在社会冲突总量中的比例在下 降,相应的制度外的社会冲突的比例在上升.[9]但是,这些小范围内的冲突没有转化为大规模的冲突,在有效控制的范围内,是可容性的社会冲突.这种冲突不仅不会成为更大危机的导火线,反而起到了社会“安全阀”的作用.其中最重要的原因是,在中国政治生活中,一是官民对话的空间扩大了.30年的改革开放不仅使全体社会成员的经济地位得到普遍提高,同时也激发了民众对政治参与的极大热情,因而官与民能够在更多的领域、更多的问题上对话.二是在中国政治日益开放的前提下,中国各级政府与民众的对话能力也得到了前所未有的提高,在社会利益矛盾面前,政府的强制性减弱了,更多的是通过官民协商、干群协商的方法来解决.但是,在面对突发事件的时候,政府或者说一部分领导干部还缺乏自信,对突发事件的信息进行捂、封、堵,结果难以获得外界的理解,从而有损于政府的形象,也显示出政府危机解决能力不足的一面.

4.动员能力

从国内动员能力来看,中国的动员能力表现为,在突发事件或危机面前,国民动员能力强,而平时的国民动员能力相对较弱.从1998年的特大洪灾到2003年的抗击SARS疫情,特别是2008年汶川特大地震的救援工作,显示出中国的国民动员能力超强.政府各部门、军队、、媒体、社会各界以及志愿者都被完全动员起来.根据2008年5月18日中国国防部新闻发言人胡昌明公布的情况,截至5月18日12时,据不完全统计,军队和部队共出动113080人,出动各型飞机1069架次,开出军列92列,调运各类物资7.8万多吨.这可以说是中国在和平时期规模最大的一次军事动员.从捐款来看,据民政部公布的数字,截至2008年11月25日,全国共收到社会各界捐赠款物合计751.97亿元.与此同时,各种志愿者团体也全面投入到抗震救灾的第一线.从这些情况看,在危机时期,中国的国民动员能力是不容怀疑的.

然而在平时,虽然社会各阶层众志成城、共克时艰、推进改革的信心进一步增强,全社会的凝聚力、向心力明显提升,但国民动员能力相对弱小.其中的原因很多,但党内少数领导干部的腐败行为这一因素至关重要.根据“透明国际”的研究,改革开放初期的1980~1985年间,中国的清廉指数为5.13,属于轻微腐败国家,但到了1993~1996年期间,中国的清廉指数降到了2.43,表明中国已经进入极端腐败国家行列.虽然近几年中国通过改革开放来推进败,对腐败犯罪严惩不贷的政策取得了积极成效,清廉指数有所上升但仍然不高,2006年为3.3、2007年为3.5、2008年为3.6,这意味着中国当前的败工作依然任重道远.腐败损害了党和政府的形象,因而也削弱了国家的国民动员能力.

从国际动员能力来看,中国的国际动员能力同样有弱有强.一是中国的话语能力非常弱但正在改善.弱的表现为,自上个世纪90年代以来,随着中国的崛起,中国挨骂的情形在不断增多,包括“中国威胁论”、“中国崩溃论”、“中国综合症”、“中国输出通胀论”、“操纵货币论”等各种论调,或者此起彼伏,或者同时盛行,所有话锋直指中国,甚至中国承办奥运会都成为一些国家指责的对象.因此,长期以来,中国的国际话语能力非常弱.但是,随着中国自信心的提高,特别是经历了2008年的抗震救灾、北京奥运会以后,以及金融危机之下中国负责任的承诺,中国在某些领域内的国际话语权逐渐取得了主动,包括面对危机如何建立国际金融新体系、国际贸易新体系都提出了被众多国家所接受的新主张.

关于与其他国家的战略友好关系,阎学通教授用军事盟友的数量来测定与其他国家的友好关系,又以举行成建制、大规模联合军事演习为军事盟友的标志.他认为,2007年美国有38个军事盟友,中国有6个军事盟友(俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦和朝鲜),中国军事盟友的数量约为美国的15.7%.中国在这一方面的国际动员能力是美国的15.7%.[10]笔者认为这是不科学的.姑且不论中国与哪些国家举行了这类军事演习,但说俄罗斯与中亚四国是中国的军事盟友也是非常值得怀疑的.因此在这里,笔者用外国民众对华认知即各国民众眼中的中国国际形象,来衡量对华友好关系进而来估量中国的国际动员能力.

这里以英国广播公司国际广播电台(以下简称BBC国际台)连续三次关于“中国形象”的调查统计为依据,来分析中国的国际动员能力.2005年3月,在全球22个国家进行的“中国形象”调查显示,在各国民众心目中,中国的国家形象良好.被调查人群中,认为中国对世界影响积极和正面的国家和人数,超过了对美国和俄罗斯进行的同类调查.这次调查的主要内容有三个方面:第一,如何看待中国在世界的影响,在22个国家中,有18个国家的民众对中国持正面看法.总的来说,48%的民众认为中国对世界的影响是正面的,30%的人持负面看法.第二,是否希望中国在经济上进一步强大,49%的人的答案是肯定的,33%的人持否定态度.第三,是否希望中国在军力上进一步强大,对此态度最积极的国家居然是印度,56%的印度民众认为中国军力增长对世界的影响是积极的.2007年3月,BBC对27个国家的2.84万人进行了调查,结果显示,中国对世界的正面影响大于负面影响,对中国持正面评价的占45%.这与几乎同时由美国《时代》周刊进行的调查结果大致相同,中国已经成为全球最受敬重的前五个国家之一.这五个国家得到的民意支持率分别是:加拿大及日本均为54%、法国50%、英国45%、中国42%.除中国以外的26个受调查国家中,16个国家民众对中国持正面评价,9个国家主要持负面印象,1个国家没有形成相对多数一致意见.平均而言,中国在这26个国家民众获得的正面评价率为42%,负面评价率为32%.然而,BBC在2009年2月公布的最新调查显示,全球民众对中国持正面评价者的比例比上一次调查下降了6个百分点,降至39%,持负面评价者的比例为40%,上升了7个百分点.由此可见,中国的确经济发展很快,国际影响力也在上升,甚至国际社会也不得不承认,没有中国的充分参与,21世纪的任何事情都无法良好运行,无论是气候变暖问题、非洲问题、世界贸易,还是各种各样的安全问题,西方都需要中国发挥建设性的作用,需要中国利用其影响力与西方国家配合.但是,中国在国际民众眼中的国家形象却呈下降趋势,同时也表明中国的国际动员能力也在下降.正如组织这次调查的全球舆论总裁道格米勒说,在经济高速发展的同时,“中国需要学习如何在全球赢得人心”.

关于中国的国际规则制定权,中国塑造国际规则的能力还非常有限.长期以来,中国游离于国际体系之外,因而对国际规则和国际政治议程的认识可以说是非常模糊的,甚至是无知的.自20世纪70年代中国正式与国际社会产生积极的互动关系以来,中国开始从有限参与国际规则到积极参与并试图对国际制度的建设施加影响.应该说,在国际制度的参与数量上,中国已经后来居上,成为参与程度比较高的国家之一.[11]但是,在塑造国际规则方面,中国在自己所处的地区有一定的能力,而在全球性国际规则和国际制度的构建方面,中国的塑造能力非常有限,同样,在相应的国际规则内,除了在上海合作组织内,中国的规则塑造能力和政治议程设置能力都比较高之外,其他无论是在全球性国际组织内还是在地区性国际组织内,中国的国际规则塑造能力和政治议程设置能力都非常低.

5.海外利益的拓展与保护能力

中国海外利益的拓展能力正在快速提升,主要表现在: 一是中国到国外留学的人数剧增.从1978年到2008年底,中国各类出国留学人员总数是93万多人,回国工作人数为23万多人,就是说,大约有70万人留在海外.这构成了中国海外利益十分重要的一部分.二是到海外的中国人在增多.据外交部统计资料显示,2004年中国公民出境人数是2850万人次,2005年达到3102万人次,2006年达到3400万人次,2007年更是高达4093万人次.专家预测,到2020年,中国公民每年出境人数将超过1亿人次.这些人的安全也是中国海外利益的重要组成部分.三是孔子学院在政府的推动下遍布全球.2004年中国在海外建立了第一所孔子学院.截至2008年12月底,中国在全球已开办249所孔子学院和56所孔子课堂,分布于五大洲的78个国家和地区.此外,中国还有遍布各国的驻外使领馆、驻国际组织代表等外交人员及其家属,这些也是中国海外利益重要的构成部分.撇开中国对外的经济活动不说,随着中国融入国际社会,仅从在海外的中国人而言,庞大的海外中国人人数就表明中国海外利益的拓展能力今非昔比.

不过,在中国海外利益拓展能力上升的时候,中国海外利益的保护能力却没有迅速跟上.这方面的能力虽然有所提升,但还是比较弱小的.一方面,近年来中国在保护海外中国人的安全方面作了非常大的努力.例如,2006年4月,在所罗门群岛骚乱期间,中国撤出了300多名侨民,5月,在东帝汶骚乱期间撤出了200多名侨民,7月,在黎以冲突期间,撤出了170名中国公民,11月,因汤加骚乱撤出了193名中国侨民,2008年11月,因泰国动乱,中国派出飞机接回了滞留在泰国的中国游客,12月,中国海军赴亚丁湾为中国商船护航.这些都体现了中国海外利益保护能力的提升.此外,为了保护海外利益,2000年,外交部出台了《中国境外领事保护和服务指南》,2004年,外交部成立涉外安全事务司,2006年5月,外交部在领事司设立领事保护处,专门处理和协调海外中国公民和法人合法权益的保护工作,2007年8月,外交部领事保护中心成立.这些行动和机构在保护中国海外利益方面发挥了十分积极的作用.另一方面,中国人出国人数逐年增加,随之而来,中国公民的海外安全事件也日益增多.据有关部门统计,2003年中国发生的领事保护事件约为2.5万起,2005年约为2.9万起,2006年超过了3.1万起,2007年也超过了3万件.2008年以来,涉及海外中国人安全的事件更是接踵而至等这些海外安全事件,几乎囊括了中国各类出国人员,包括政府官员、士兵、中国企业驻外员工、劳务人员、非法偷渡者、出境旅游人员等,遇难的性质、方式及年龄层次也日渐多元化.近两年来,又呈现出政治性强、涉及面广、影响范围大的特点.由此可见,与中国海外利益面临的各种安全风险相比,中国海外利益的保护能力显得极为弱小.

总之,中国的政治力有优势,也有劣势,而且发展很不平衡.即使是中国政治力的优势之处,由于国际社会特别是西方大国对中国存在认知偏见,也认为中国政治力的上升是国际社会的威胁.至于中国政治力的劣势之处,则要么认为是另一种“中国威胁”,要么就是“中国崩溃”的依据.因此,提升中国政治力也关系到中国和平发展道路能否实现的问题.

提升中国政治力的思考

政治力建设,对内而言,是提高政治发展水平的必然要求,对外而言,则是内部政治系统与外部政治系统“政治能量”交换正常进行的保证.内部政治发展水平的高低决定于政治制度化水平,制度化水平也是政治合法性的重要来源.内部政治系统是否能够跟外部政治系统进行正常的“政治能量”交换,也是一个政治系统合法性的重要来源之一.因此,提升国家政治力的最终目的就是进一步巩固政权的合法性.根据中国政治力优势与劣势并存的特点,提升中国政治力可以从以下几个方面入手:

第一,在公正的基础上构建和谐社会,以彰显公共资源的配置能力和危机与冲突的解决能力的提升.社会公正是社会安全与稳定的重要保证.反过来,社会不公正则会大大降低社会安全的程度.公共资源的配置不合理和配置机制的扭曲,必然导致社会的不稳定.正如亚里士多德所说,所有的内讧,都常常以“不平等”为发难的原因,而且“内讧总是由要求‘平等’的愿望这一苗生长出来的”.[12]当前中国社会之所以出现了一些不利于社会安全运行的件,就是因为社会不公正现象的存在.社会公正是社会和谐的前提.在当今中国,社会公正的要义在于让全体社会成员能够共享社会经济发展的成果.

第二,以科学发展取代盲目追求GDP的发展,提升风险控制能力.从前文的分析来看,当今中国的风险主要来自社会领域,特别是过去的改革发展过多地强调经济本身的发展,而忽视了人的发展和人与自然的协调发展.把发展经济视为社会的最高目标的经济至上主义发展观必然陷入这样的逻辑之中:人的一切行为归根结底是经济行为,个人幸福和社会福利绝对依赖于经济增长,经济增长依赖于科技进步,科技可以无限进步,所以经济可无限增长.[13]其结果是,发展的本意完全被曲解,要么是人与人之间的关系直接表现出来的是经济政策的执行者与普通社会成员之间的紧张关系成为最大社会风险源,要么是GDP增长所掩盖的人与人的风险被转化为人与自然的风险.化解这两种风险的根本出路在于把人的发展和人与自然的协调发展纳入到新的发展观之中.

第三,以经济、效率、效能为目标实行政府再造,提升国内动员能力.就当代中国而言,提升国内动员能力的瓶颈在于政府的形象问题,而归根到底在于一些领导干部的腐败问题.长期以来,政府在民众中的形象不佳,原因在于:一是各级政府包揽了原本由企业、社会、机构甚至个人所做的事,从而导致政府的运作成本过高.据统计,中国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10%上升到2005年的19.2%,大大超出了国际货币基金组织15.6%的标准.而政府为了维持自身的高成本运作,就不得不挤占科教文卫医和社会保障等公共资源.二是行政体制中官僚主义仍然十分严重.挤占资源和官僚主义的结果是腐败的滋生.挤占资源使得政府在公共资源配置上拥有更大的垄断权,而官僚主义使得政府依法行政的情况大打折扣.政府本来被赋予了依照合法标准而非行贿意愿来为个人和企业配置资源的责任.但是,当政府不能发挥这种法定功能的时候,贿赂就会像一样使政府提供的稀缺资源供求趋于平衡.[14]而官僚主义有可能使得国家对贿赂采取不闻不问的态度,结果腐败必然严重损害国家为建立一个富强的国家所作的种种努力.[15]这样,政府实现社会福利最大化的行政能力就受到质疑.三是由行政能力被质疑进而引发民众对政府满意度即支持率的危机.在当今,评价政府行政绩效的标尺越来越依赖于群众的满意度.换言之,群众的满意度是政府政治合法性的最根本基础.因此,提升国家的国内动员能力,必须塑造一个依法行政、清廉透明的服务型政府.

第四,全力打造中国国家形象的传播工具,提升国际动员能力.俗话说,好事不出门,坏事传千里.这就是说,不好的东西比好的东西更容易传播出去.事实也是如此,中国稍微有点瑕疵,很快就被无限放大而在国际社会大肆宣扬,相反,中国好的一面由于缺乏先进的传播工具和手段而被国际社会忽略.有学者对中美两国的国际传播力进行了比较,认为中国的国际传播力只相当于美国的14%[16].由于中国的国际传播工具远远落后于美国等西方大国,既没有像CNN 、VOA、BBC和被英语高度垄断的网络等媒体,也缺乏支撑媒体巨无霸的技术工具,因此,中国面对国际舆论横加指责却无力回击.在西方固有的意识形态偏见之下,中国良好的形象也被严重歪曲.这样,中国在国际社会中的动员能力就被严重削弱.由此可见,打造先进、强大的国家形象传播工具,是提升中国国际动员能力乃至增强中国整体软实力最迫切的手段.

第五,要充分利用安全与治理方面的全球公共品,提升中国海外利益的保护能力.利用全球公共品来提升自身保护海外利益的能力,即使是西方大国也不例外.因为只有这样,保护海外利益的任何举动都具有“正当性”的理由.在世界战争史上,这样的例子屡见不鲜.冷战后的地区性冲突甚至包括美国发动的科索沃、阿富汗和伊拉克等战争,都借用了安全方面的全球公共品――防止人道主义灾难、打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散――作为发动战争的理由.不过,美国发动上述战争也有意地绕开了治理方面的全球公共品――国际法、联合国等,也因为如此,美国发动上述战争的理由苍白无力.当然,中国充分利用安全和治理方面的全球公共品不是为了发动战争,而是为了保护中国的海外利益.过去,中国一直坚持不出兵海外的原则,即使是中国的海外利益受到毁灭性的伤害,也始终坚持这一原则.例如,20世纪70年代,柬埔寨华人在红色高棉时期非正常死亡率高达80%以上,但当时中国仍然奉行“不干涉”的政策,以至于华人求助无门,在1997年的金融风暴中,印度尼西亚华人华侨也同样遭到了摧残,但也是奉行“不干涉”原则而无法保护这些海外华人华侨的安全.而这些人的安全同样是中国的海外利益之所在,保护这些人的安全,就是保护中国的海外利益最主要的一部分.通过最近几年多次在他国中的撤侨行动,中国也正在努力学习如何使用全球公共品.亚丁湾的护航行动可以说是中国利用安全与治理方面的全球公共品保护海外利益的最成功案例.从此之后,随着中国海外利益的不断拓展,中国利用全球公共品而进行的非战争性海外军事行动将越来越多.这是一个崛起的大国必然的对外行为方式.

[本文系国家社科基金项目“软实力建设与中国和平发展道路”(批准号:08BGJ002)的阶段性成果.]

注释:

①严格来说,实力的强弱与能力的大小是两回事,实力是客观的存在,而能力是主观努力的结果,政治实力强大的国家,其政治能力未必大,而政治实力弱小的国家,其政治能力未必小.可见,客观存在的政治实力要转化为政治主体的主观能力,需要政治主体自身具有转化能力.但是,为了便于分析,本文的理论假设是:执政的中国充分具备将政治实力转化为政治能力的能力.在这样的理论假设之下来分析当代中国的政治力,就可以把政治能力与政治实力等同起来.

②联合国开发计划署将人文发展指数分为三类:高人文发展水平(指数为0.800及以上),中等人文发展水平(指数为0.500～0.799)和低人文发展水平(指数为0.500及以下).