官僚主义现象的组织社会学

内容提要官僚主义不仅仅是一种作风,它更是一种组织意义上的、制度性的现象.体制性的官僚主义与科层结构密切相关.由于在转型期的中国,“前现代”、“现代”和“后现代”的社会因素并存,现代化是主要的任务;在组织领域既有科层化发展不充分的现象,也有过分科层化的现象,欠科层化是主要矛盾.科层化所引发的官僚主义与传统的官僚主义十分复杂的糅合在一起,构成的中国当前官僚主义的复杂形态.当前治理官僚主义尤其需要理智地进行制度设计.

关 键 词官僚主义组织科层制后科层制

作者杨建荣,上海大学博士生.(上海:200031)

马克思当初提出无产阶级时,是要为实现“人类解放”这一终极目标彻底打碎旧的国家机器,清除官僚主义.巴黎公社正是官僚主义难以生存的组织形态,因此被当作无产阶级的比较理想的形式.这种“还国家权力于社会”的想法,列宁在1917年还坚持着,但第二年,情况开始发生变化.列宁发现,用公社那种扁平化结构根本完不成工业时代的社会管理任务(如对于企业大规模地进行的大批量生产,或部队大规模地展开的军事行动的管理等等),办法只好是重建以官僚制金字塔结构为特征的国家(也就是“苏维埃”).其中原理,几十年后由新制度经济学总结为:当扁平化组织(如市场、公社)的交易费用过高时,采用科层化组织(如官僚制政府、分层化企业)才能有效降低交易费用.这就带来一个矛盾:既要保持分层金字塔的结构,以适应工业化现实;又要象扁平化的公社那样追求直接为人民服务的未来理想.这个组织管理上的悖论一直困扰着社会主义的探索者们.本文拟从组织社会学的角度对官僚主义产生的体制根源、表现形态等问题作一学理上的探讨.

从组织层面认识官僚主义

一、科层制及其运作逻辑

科层制指的是一种权力依职能和职位进行分工和分层,以规则构成管理主体的组织体系和管理方式;即,它既是一种组织结构,又是一种管理方式.作为一种管理方式,科层制为现代社会的组织管理提供了有效的工具.马克斯韦伯将官僚集权的行政组织体系视为与工业化大生产相适应的最为理想的组织形态.韦伯设计的这种科层制组织具有五大基本特征:即专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化和公私分明化.这一组织形式避免了任性专断和感情用事,带来了理性与效率.正像本尼斯所指出的:“科层制举起理性和逻辑的旗帜,批判和否定了产业革命初期个人专制、裙带关系、暴力威胁、主观武断和感情用事进行管理的做法.”[1]因此,科层制的基本精神就是理性精神.科层制能够稳定地运转、并且呈现出等级制的权力体系关系,也正是建立在合理性的基础之上的.韦伯用了一个夸张的比喻来说明科层制的这一特性:“现代法官就像一台自动售货机一样,人们将诉状连同诉讼费一并投进去,然后这台机器就吐出判决和从法典中自动推导出来的理由.”[2]

总体看来,科层制的运作逻辑主要体现在:第一,秩序化价值.理性的意识就在于个人对秩序保持着它是一种合法性秩序的信念,这也是一种对秩序正当性的认识.在正当性秩序信念的支持下,来自于权威的命令都得到了遵从,不管这种权威的命令来自哪里.第二,注重形式的合理性.随着资本主义的发展,社会管理和社会结构必然会愈来愈理性化、科层化,日常生活中的一切领域都倾向于纪律严明的等级制度,合理的专业化、个人本身及其活动的条理化.

科层制作为一种占支配地位的组织形态,以其形式合理性和技术化的设计在西方社会取得了极大的成功,但由于科层制自身存在的缺陷,以及现代社会环境的发展和变化,科层制的组织模式也表现出其反功能(dyfunction):官僚病.法国著名社会学家米歇尔克罗齐认真研究了两个大的法国科层机构,一个机关,一个企业,发现它们拥有不少共同的官僚特点,并得出了一个著名的论断:科层组织是一种无法克服自己弊病的组织机制.他认为,科层的法规细则是妨碍信息交流的起因;权力职责不明是权力斗争的起因;为了防止和矫正权力之争,科层机构需要制定更多更细的法规来界定工作范畴和权力职责,而更多更细的规则使信息交流更加困难.如此循环不已.[3]

美国著名管理学家拉菲尔韩莫尔在著名的《官僚的体验》一书中,对由科层制的反功能引发的官僚主义作了出色的分析.韩莫尔认为,人们常常对官僚机制有一种一相情愿的误解,觉得官僚机制会在很多方面符合人们的想象:在社会交往方面,官僚在和活生生的人打交道;在文化方面,官僚会关心人们常常关心的问题,诸如正义、自由、压迫、疾病、救援、惩罚等等;在心理方面,官僚也和普通人一样有喜怒哀乐、恩怨情愁;在语言方面,官僚与大众用的是同一种语言,大众与官僚的交往可以畅通无阻;在政治权力方面,公共官僚体系是为大众服务的,会自觉地对整个社会负责.其实,这些误解妨碍了对官僚本质的认识.在社会交往方面,官僚体系只与案例打交道,并不在乎活生生的人的感觉如何(我们常说的,门难进、脸难看);在文化方面,官僚关心的只是控制与效益;在心理方面,典型的官僚性格是机械刻板;在语言方面,官僚体系只关心信息的单向传递,并不关心信息与接受者的双向交流;在政治方面,官僚机构是典型的控制机构,会逐渐地侵蚀社会权力.[4]虽然韩莫尔的观点有些偏激,但他对科层制引发的官僚主义的揭示却不失其生动、深刻.

二、官僚主义发生、发展的若干规律

从科层制、公共选择理论等新的社会科学理论视角出发,可以对官僚主义发生、发展的规律得出一些更为清醒、理智的认识:

1.官僚主义不仅仅是一种作风,它更是一种组织意义上的、制度性的现象.当我们把官僚主义看作一种工作作风时,实际上是从个体行为意义上去认识它的.但是作为作风的官僚主义相对来说还只是外显的、表面化的现象;从更深的层次上看,官僚主义是组织和制度在结构上以及运行中的功能性变异,只有从组织和制度的层面去认识,才抓住了问题的根本.因此,研究官僚主义要首先和着重研究官僚主义赖以存在和发展的制度性条件.比如官僚主义现象中普遍存在的关于不负责任问题就与科层结构密切相关.出于对“理性和效率”的无上推崇,科层体制很像一架精密的机器,每个齿轮都各得其所固定在那里.甲齿轮转一圈,乙齿轮按照设计转二圈或三圈,多一点少一点都不行.这种机械性的后果,使得过且过和不负责任得以盛行.既然一个齿轮只能随着其他齿轮转,那末再急再快都没有用,有时反而会给其他齿轮添麻烦;万一出了问题也是同其他齿轮一起转动决定的,不必单独负责任,最多也是系统内的责任,系统外奈何他不得.

2.官僚主义是组织的寄生物.官僚主义必然寄生于组织,只要有组织,而且不管是何种类型的组织都会滋生官僚主义.人类永远不可能釜底抽薪地消灭官僚主义,而只能不断地克服、抑制和减少官僚主义的祸害,使之达到当时当地大多数人可以忍受的程度.一个成熟的社会就表现在既不企图用暴力革命的方法去根除官僚主义,也不使事态发展到迫使人民不得不尝试这种方式的地步,而是共同进行改良或改革.

3.官僚主义具有自我膨胀性的规律,而人们对官僚主义的承受力具有递减性规律.“帕金森 定律”描述了官员制造更多官员的机构自我膨胀的规律,其实官僚主义的其他特性无不具有自我膨胀的规律性.产生一个封闭性的既得利益官僚阶层是官僚主义自我发展的完备形态.人们对官僚主义的承受力,从历史经验上看,似乎具有递减性的规律,如佩雷菲特院士所描述的“不公正的事情,在完整的时候可以容忍,到了垂亡的时候反而无法容忍”.[5]

官僚主义的形态分析

科层制作为一种管理方式在西方已实践了一个多世纪,它在长期的运行过程中一方面走向高度成熟,另一方面也逐渐显出其弊端.20世纪60年代以来,西方发达国家出现的行政管理危机,导致了对科层制广泛的批评.官僚主义问题更多地与科层制的弊端联系在一起,可以说,当代西方官僚主义的主要问题是“过度科层化”.由于在转型期的中国,“前现代”、“现代”和“后现代”的社会因素并存,现代化是主要的任务;在组织领域既有科层化发展不充分的现象,也有过分科层化的现象,欠科层化是主要矛盾.科层化所引发的官僚主义与传统的官僚主义十分复杂地糅合在一起,构成的中国当前官僚主义的复杂形态.

从社会学的角度来看,中国尚处于一个从传统社会到现代社会的转型时期,因此,它既具有诸多传统因素,也具有一些现代因素.这种双重性及其所引发的各种问题自然也在中国社会的各种组织中明显地表现出来.

中国一些公共组织大都具有双重异质性的组织结构,即组织的表层结构和潜层结构.[6]它们一般都具有某些科层制特点,如专业分工、等级分层、权责限制、规章管理和评估机制等.这些大多由明文规定了的制度体系所构成的组织的表层结构,在形式上表现出一种科层制的合理性.然而组织在实际运作中,这些原则又常常不能充分地发挥功能,有时甚至只是在形式上起着应付门面的作用.这说明组织公开宣称的原则同实际运作所遵循的原则是有一定的差异的.组织并不是唯一靠表层结构起作用,而是也受潜层结构因素的影响.正如美国学者沙因所指出的组织文化的第三层次(基本的潜在假设)一样,即当一些原则被反复运用后,就会变得理所当然.当初仅仅为一种价值所支持的假设,后来就渐渐被当作是真实的.人们也逐渐相信事情本来就是如此的.[7]潜层结构是由一套非正式的但却在发生效力并为组织成员所遵从的行为准则所构成.组织虽然从未公开宣布这些行为准则的有效性,但它们却在组织成员的交往中发挥着巨大的作用.正是由于组织表层结构的介入并抑制着潜层结构,以致使潜层结构被遮蔽.中国社会组织的表层结构同潜层结构的并存,突出地表明了它的二元性特征.这种二元性结构运作的一个严重后果是,常常导致组织中的非合理性行为或偏离组织目标的行为产生.在具有双重结构的组织中,违规行为常常既表现为失范又表现为符合规范.美国学者F利格斯在对发展中国家的组织的研究中指出了这种二元性的特点,他称这种二元性组织为“棱镜型组织”.[8]在这种组织中,公开宣布的组织规则往往只起着掩饰的作用,而实际的控制作用则是各种非正式因素互动的结果.

从社会发展的角度来看,中国社会组织的二元性有着它的必然性.转型社会的特点决定了各种社会组织只能是一个充满着矛盾的社会机体,这些矛盾从一开始就或多或少地隐含在组织的运行过程中.改革开放以后,它们逐渐明显地显露出来,成为组织改革亟需解决的问题.以政府行政组织为例,从以下角度可以看到因科层化不足引起的官僚主义:比如,潜规则的效用超过理性的、明文的正式制度.当发达国家在讨论科层组织由于规则过多、过滥,规则过于刚性而导致官僚主义时,我们这里面临的却是另一个问题,即潜规则的效用超过理性的、明文的正式制度,由正式规则的软化而产生官僚主义现象.又如,尽管提出了许多符合科层人事行政的原则,增加了一定程度的竞争性和公开性,但一些地方和部门仍存在着“赡恩徇私式人事行政”的弊端.这也是公共组织官僚化最危险的地带.

治理官僚主义的若干思考

当前治理官僚主义尤其需要冷静、理智地进行制度设计,力图使官僚主义发生、发展的空间降到最小,使官僚主义的危害降至可以忍受的限度.

发挥科层制优势是针对我国公共行政组织普遍存在的科层化程度不足而言的,即要尽快建立和完善现代科层制.其包括两个层面的含义:首先,要努力实现我国传统的类科层制向现代科层制转化,消除家长式官僚制度的各种不良影响.其次,要着眼于逐步到来的信息社会,实现从科层制向后科层制行政的过渡.这种过度反映了公共行政理念在当代的转变,新型的行政范式面临信息技术时代创新和发展的契机,从理念上将抛弃传统科层制垄断和强制的性质,强调政府、社会和个人的共同作用,希望打破传统科层制刻板的自上而下、等级分明的组织秩序,重视政府与各种非政府组织之间的平等对话和系统合作,以公众为主体,鼓励公众的参与.这是一种社会化、化、多元合作化的公共行政理念,具体表现在:

一、运作逻辑的改变:从权力崇拜走向服务优先

按后科层制的运作逻辑,政府必须以公众为中心,以公众的需要为导向.为此,倾听公众的声音、提供公众要求的服务、让公众作出选择的有效方法在实践中得以实行.“回应性政府”的概念20世纪80年代在发达国家开始流行起来.事实上,后科层制把公职人员的视线从关注权力的运行拉回到服务的质量上来,从权力主体拉回到顾客即公众身上来.因为政府不再是公共产品提供的唯一来源,也不再是唯一掌管公共权力的组织.随着非政府组织的介入、公共管理的社会化,政府必然同其它非政府公共管理组织竞争,如果没有优质的服务,终将失去权力.因而政府无论是在决策还是在执行上都必须有更强的服务意识,了解公众的需要,更多地听取公众的意见,形成管理的服务化.

二、公共目标的转换:从效率优位走向公平与效率的均衡后科层组织的兴起体现了公共组织目标的转换,即从单纯追求效率转向对效率与公平的均衡,从而更有利于构建和谐的社会关系.在传统科层制时代,一些行政部门和单位在追求行政效率的同时,总是以加大投入和不必要的浪费为代价,造成机构膨胀、财政紧缺,这种艰难的运转往往又走入低效率的阶段.在后科层制时代,则不是单向地考虑政府的行政效率,政府的核心职能是提供公共品与进行制度创新,集体决策机制可以保证政府在市场效率或市场机制的约束下实现公平的最大化[9].应该说,公平是公共部门不可或缺的价值目标,追求效率的同时理应兼顾公平,后科层制通过公共部门的社会化、政府内竞争机制的引进以及承诺服务等方式均衡公平与效率&# 30340;双向维度,合理定位效率标准.


三、职能的重新定位:从“划桨者”到“掌舵者”

在传统科层制行政模式下,政府垄断着公共权力,成为社会领域中的“划桨者”,从政策的制定到政策的执行事无巨细履行着公共管理的职能,这不仅使政府行政运行缓慢、管理成本提高,也是造成公共权力腐败的一个制度化基础.

后科层制时代,随着政府、市场、社会领域的职能分离,各种非政府社会组织的介入,意味着政府公共管理的社会化,非政府的社会组织取代了大量传统科层制下政府承担的公共管理职能,因而政府有可能从庞杂的公共管理具体事务中解脱出来,侧重于公共政策制定和公共政策执行的监督.于是,一方面政府可以以宏观调控者的身份审视公共管理的质量以及监督和纠正非政府组织公共管理的官僚主义倾向;另一方面,公共权力不再为政府所垄断,而被下放给各种非政府的社会组织.分享公共权力的各种非政府社会组织接受市场机制的竞争,接受政府的监督和公众的参与管理,从而消除了公共权力滥用的制度化基础,为解决科层制下公共权力腐败的痼疾提供了一条有效的途径.

后科层制的服务定位和顾客至上原则弱化了特权意识,使得行政行为更贴近公共性.而竞争机制的引入,不仅导致公共行政的公开性和透明度加大,从而大大降低了权力异化和谋求私利的机会,而且公众的评价以及其它组织的竞争势必导致成员对规则的自觉遵从.况且后科层制并不提倡繁文缛节,而是以分权、、简化、激励为基础的规则作为其行政的特征,它旨在指明途径而不是制定条例,强调报酬、良好的工作关系等激励手段以激发行政人员的创新思维,并且允许在特殊情况下行政人员可以随机应变,以此激发他们的个人责任感为公众提供更好的服务.当然,后科层制行政模式并不完全排斥强制,因为总有一些人不愿遵从规范.自愿遵从规范取决于很多方面,如必须理解规范的目的、规范的认同程度等等,因此,要赢得公职人员对规范的自觉忠诚,需要做深入细致的思想工作,并且要建立有效的激励机制.

对于正在向市场经济体制转轨的中国而言,如何改革计划经济体制下形成的行政范式,建立与市场经济相适应的新行政范式,是我国行政体制改革的核心任务.尽管后科层制理论不够成熟,但是西方从科层制向后科层制转变的实践经验,都将引起欲在信息时代进入世界前列的中国的特别关注.

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