本站原创, ,◎课题背景：近年来,城市公共安全事件由原来的偶然到频发,由个别到多点,影响面、关注度、连锁性日益凸显,不能单靠原来头痛医头,脚痛医脚的急就章式应急.城市风险的系统性管理已成为现代城市治理亟待解决的核心问题.
, ,◎关 键 词：城市系统性风险
, ,◎关键数据：今天超过百分之五十的世界人口生活在城市里.灾害风险已经成为并继续是一个不断增长的城市问题.
一、
城市兼具利与害的双重性,高风险是城市的共同特征.根据城市结构分层理论,城市包含了生态本底(自然层次)、人工环境(基础层次)、社会群体(主体层次)三个层次.这三层次像生日蛋糕那样,依次相叠、互相通透,构成城市自身的基本模型.这个模型显露出一个突出特点就是城市的复杂性,而这种复杂性又派生出城市的模糊性和风险性.从目前城市问题丛聚的现状来看,首要的和突出的是其模糊性和风险性.城市既是一个有组织、高效率的社会,也是一个很脆弱的社会,城市越大越脆弱,哪个环节有问题,就会导致整个城市的瘫痪.
“9.27”上海地铁追尾事故发生后,同济大学交通运输工程学院副教授张轮就指出,大规模发展城市轨道交通的同时,在系统性风险上可能做得还不够,出了事故是头痛医头、脚痛医脚,只是解决具体的失误.国务院应急管理专家组组长闪淳昌也曾不止一次指出,由于多灾并发,大灾多发,城市面临的风险已经不再是传统意义上的静止的、孤立的风险,而是影响大、高度不确定、综合性强、回旋余地越来越小的现代风险；城市灾害越来越呈现出它的突发性、多样性、复杂性、连锁性,受灾对象的集中性、后果的严重性和放大性等特点,往往牵一发而动全身.中国人民大学教授洪大用认为,中国正处于城市化加速时期,城市发展面临整体性风险.国家行政学院应急管理培训部钟开斌提出,国际化大都市所面临的风险具有密集性、流动性、叠加性、圈域性特点,各种风险以更快速度、更多样渠道、在更大时间和空间范围内进行非线性、连锁性、跨时空的耦合传播.
二、
处于转型期的中国社会面临很多问题.从控制论的角度来说,原有的社会控制体系已经失效,而新的控制体系和应对危机的能力尚未建立.这本身就是对城市社会公共安全的直接威胁.转型期中国的城市公共安全,将长时期处在一个十分尴尬的局面：面临重重危机,但危机处理机制却不尽完善,危机对应策略的生产跟不上危机发展脚步.负责社会危机处理的整个国家行政机构,相互之间分割严重,配合生疏,部门利益保护倾向严重,很难达到危机处理所需要的协同作战和信息共享程度.2010年8月13日的《京华时报》署名文章指出,对于风险的防范,要破除两个迷思：一是安全主义惯性,风险意识淡漠,总认为没发生就是安全的,不注意防患于未然；二是“有组织的不负责任”怪圈,对城市风险需要更为系统的考核治理.不能把风险事件的发生,仅仅当做一次倒霉的意外；不能把对突发风险事件的处置,仅仅当做一次媒体公关和舆论应对.我们的社会尤其是政府,不能总认为风险是不好的东西,习惯性地对风险采取压制、围堵政策.今年初,民建上海市委曾专门做过一个《公共安全体系构建及优化》的课题,其中特别提到,城市公共安全体系应针对城市公共安全的每个领域,形成“城市公共安全体系总体架构――城市公共安全专项规划――城市公共安全预案库”系统模式,从宏观上指导城市公共安全保障体系的建设和公共安全专项规划的编制,最终实现城市公共安全.
2011年2月9日,联合国大会就减少灾害风险问题举行非正式专题辩论,议题之一即应对城市灾害风险的挑战.如今,西方的很多城市风险管理成为城市管理的一种常态,是确保城市生活正常运行的“基础建设”.
三、
目前国内探索解决城市系统风险主要还局限于理论认识层面,在实践层面还很欠缺.比较值得关注的是上海和沈阳.2011年,上海市举办“我为城市安全献一计”活动,市政协各专委会联合各党派市委、区县政协编成10个分课题组,分别就人流高度集聚点安全、建筑管理和高层建筑安全、境内外城市安全比较研究等开展调研,170多名政协委员、近600人次参加,与政府相关部门沟通座谈60余次,调研报告13易其稿,整理出160余条意见建议.报告提出调整城市运行管理思路,“从被动的应急处置向主动的防控转变,从事后减轻灾害损失向事前增强风险管理能力转变,从政府为主向政府、市场、社会、公民共同化解风险转变”.相比于上海市,沈阳市的探索则侧重城市管理机构的改革.2011年11月,沈阳市城市管理市内7区综合监管中心正式成立,首推“四合一”城市综合监管,打破业务界限,从线性管理向区域管理转变,市政、园林、市容、环卫巡查队伍不再“各顾各”,每个监管队伍都要同时履行市政、园林、市容、环卫等4个行业的监管职能,实现城市监管的全覆盖.这种模式相当于再造了城市管理流程和制度,在全国还属首创.