本站原创内容摘 要：作为多年来我国国际经济法学的理论基础和出发点,国际经济新秩序的主张以理念追求的角度,具有一定的国际道义,并在一定时期对我国和发展中国家权益的维护起到了历史作用.但是在20世纪80年代以后新自由主义下的经济全球化浪潮中,国际经济新秩序的口号和现实的距离越来越远.特别是WTO的建立和成功运作,标志着以往的国际经济秩序经过改良而制度化、稳固化,国际经济新秩序的实现的可能性已微乎其微.在国际经济格局巨变下,中国作为发展中国家已经成为世界第二的经济体,从中国的国际经济利益出发,必须重新审视有关国际经济新秩序的口号和政策.
关 键 词：国际经济新秩序国际经济格局新自由主义
一、国际经济新秩序及其出台背景
国际经济新秩序是指当今的世界经济环境中为促使发展中国家经济和社会进步、对反映旧国际经济新秩序的现行国际经济结构进行调整和改变所形成的、能真正体现公平互利和发展中国家的发展权,并注重可持续发展的国际经济机制.〔1〕这一概念在20世纪60年代提出.1964年10月5日,第二届不结盟国家首脑会议在开罗召开,针对当时对新兴的发展中国家不合理的国际经济秩序,会议提出了建立国际经济新秩序的口号.1974年4月,联合国大会第六届特别会议通过了《关于建立新的国际经济秩序的宣言》以及《行动纲领》.该宣言的精神后来出现在很多国际条约和国际性法律规范中,因而被认为构成了国际法的软法,〔2〕使得国际经济新秩序的建立有了国际法依据,从而成为国际经济法的一个重要主题.在我国,很多学者将国际经济新秩序的基本内容作为国际经济法的基本原则的内容,比如经济主权原则、发展权原则、对自然资源的永久主权原则、公平互利原则等等.〔3〕可以说,几十年来,国际经济新秩序构成了我国国际经济法学的理论基础和出发点.
《关于建立新的国际经济秩序的宣言》提出了建立新的国际经济秩序所应遵守的20条基本原则,而《行动纲领》则确立了建立国际经济新秩序的10项具体基本目标.后来,这些原则和目标不断得到充实和完善,形成了国际经济新秩序的基本内容.其主要包括各国对其自然资源的经济活动享有并行使永久主权；改善在国际贸易关系中的地位和条件.其他还有以下内容：增加向发展中国家资金转移,改革国际货币金融制度；改善转让条件,争取发达国家更多地向发展中国家转让技术；保护海洋资源和争取海运权；加强发展中国家间的合作,即南南合作；世界经济结构的改革等.
当时,为什么要提出建立国际经济新秩序?其主要原因在于发展中国家在和发达国家之间的经济交往中处于不利和不公平的地位.20世纪50年代到70年代是第二次世界大战后非殖民化时代,大量的亚非原殖民地民族获得政治独立,建立了新兴国家,改变了世界政治格局.〔4〕但是,在经济上它们仍然摆脱不了原有的国际经济体系,因而提出了建立国际经济新秩序的主张,其各项主张和内容都有所针对.第一,各国对其自然资源的经济活动享有并行使永久主权.当时很多发展中国家拥有比较丰富的资源,特别是石油资源、铜矿资源等.在资本主义体制下,这些资源的勘探和开采权益很多都集中在西方跨国公司手中,从而使得发展中国家的利益得不到保障.因此,主张对资源的永久主权,就意味着发展中国家有权将自己国土的自然资源国有化,或者按照自己国家的意志特许经营,以保障自己的权益.第二,改善在国际贸易关系中的地位和条件.战后的国际贸易关系主要是英美主导下形成的GATT体制.这一体制是鉴于战前没有形成国际经济贸易法律协调机制,以至于国与国之间的经济贸易矛盾和冲突得不到解决,从而爆发了世界大战的沉重教训而建立,旨在保障市场经济和自由竞争机制,限制国家对于贸易的过分干预,促进国际贸易发展.〔5〕然而这一体制在当时维护了发达国家之间的自由贸易,但却掩盖了发展中国家与发达国家之间的贸易事实上的不平等.这是因为当时发展中国家为世界市场提供的主要是原料和初级产品,而发达国家提供的主要是附加值较高的工业制成品,而且发达国家一方拥有大量实力雄厚的跨国公司,在贸易地位上居于定价、定规则的强势地位,因而这样的贸易很难实现发展中国家和发达国家之间的公平竞争,其结果是发展中国家与发达国家之间的贸易越来越不平衡,发展中国家日益相对贫困化,而发达国家更加富裕.
因此,建立国际经济新秩序主张的提出,就是为了改变发展中国家和发达国家之间的这一切不合理、不公平的国际经济秩序,为了建设更为和平、更为和谐的国际经济社会.这在当时是完全合理的主张,也是发展中国家的正当要求.从长远的观点看,发达国家也应勇敢地正视发展中国家的这一合理主张.
自身作为发展中国家,中国一开始就积极支持建立国际经济新秩序,并且在联合国大会等国际会议和其他场合积极投入到相关活动中,并发挥着非常重要的作用.建立国际经济新秩序也是我国几十年来国际经济政策和战略的一个组成部分,为我国国际经济法学和国际经济立法建设提供了一个指导性的发展方向,并且在长期推动我国国际经济关系的发展上起到了非常积极的作用.然而,我们在肯定国际经济新秩序的积极意义的同时,还必须要看到国际经济关系是在不断发展变化之中的.当今,中国加入WTO已逾十年,中国已经成为世界第二大经济体、世界第一贸易大国和外汇储备国.然而,我们当年趋之若鹜的国际经济新秩序实现了吗?这一口号是否还符合中国的国家利益了呢?当我们提出这些问题的时候,有必要对国际经济新秩序进行重新审视.
二、国际经济新秩序其实并未实现过
如果我们回顾国际经济新秩序提出后近半个世纪的国际经济及其法律制度的历史,就会发现,国际经济新秩序作为一个理想应该争取,但是它并没有得到实现却是不争的事实.
20世纪60年代到80年代,国际经济体系还没有统一到市场经济体系之中.在以GATT为主的市场经济体系之外,还存在着一个以经济互助委员会为主的计划经济的国际经济体系.还有像中国以及其他一些亚非国家也属于计划经济,游离于市场经济体系之外.这一时期建立国际经济新秩序的主张,从国际投资领域看,主要是那些市场经济圈的发展中国家要求脱离资本主义发达国家的跨国公司和跨国资本的控制,以经济主权捍卫自己国家的经济利益,并且在一些产油国以及南美一些矿产国家那里获得了一定的成功.从国际贸易领域看,则存在市场经济圈的发展中国家和发达国家的贸易关系,以及计划经济圈国家与市场经济圈的发达国家之间的贸易关系.至于计划经济圈国家与发展中国家之间的贸易关系由于数量微小几乎可以忽略不计.前两种贸易关系显然都是发达国家及其跨国公司主导,包括市场供求关系的运作、定价、物流、贸易管制等诸方面.这样的主导除了贸易管制带有意识形态影响外,其他基本上是按照市场经济原则运作.〔6〕但即使在市场经济条件下,一方处于支配地位的贸易关系不可避免会导致不公平的结果.如果是在资本主义发达国家之间& #30340;贸易发生了这样的事态,可以通过GATT体制、反倾销、反补贴、反垄断等法律机制加以纠正.但是在当时的发达国家与发展中国家,以及发达国家与计划经济国家之间的贸易关系中发生了不公平贸易的结果,基本上难以通过以上法律机制加以纠正.所以,把这样的贸易关系归结于旧的国际经济秩序,要求从根本上改变它,建立国际经济新秩序,就是发展中国家和一些计划经济国家共同的诉求,并且也取得了一定的成效.比如当时建立起来的普遍优惠制,还有在GATT多边贸易谈判中对发展中国家以及最不发达国家实行的某些特殊优惠的待遇,对发展中国家的发展提供某些技术或其他援助和支援等等.但是,如果我们从后来的国际经济的发展演变考察,就会发现在建立国际经济新秩序的努力中,除了取得这些不大的成果和发达国家作出了有限的让步之外,原有的国际经济秩序仍然存在,而且在进行了若干改良后更加稳固了.
1978年中国开始改革开放,到1992年宣布建设社会主义市场经济.20世纪80年代到90年代初,大多数计划经济圈的国家已经向市场经济过渡,只剩下朝鲜、古巴等极少数计划经济的国家.这就是说,从国际经济体系的发展史看,计划经济圈已经成为历史,全球经济已经在市场经济下一统天下.为了融入这一经济体系,中国经过15年艰苦的谈判,终于获准加入WTO.WTO承继了GATT的体制和市场经济的基本精神,并进一步加以发扬光大.随着俄罗斯于2012年获准加入WTO,该组织已经囊括了全球所有重要的经济体和基本上全部具有正常经济机能的国家.〔7〕只有一些最不发达或非常不正常的经济体才被排除在这一国际经济大家庭之外,在夹缝中艰难生存.这一趋势表明,原来旧的国际经济秩序,即发达国家及跨国公司主导的国际投资、国际贸易、国际金融等体制和法律机制除了一些改良外,并没有从根本上发生改变.相反,发达国家及跨国公司主导国际经济的现象在很多方面非但没有减弱,还更加有所强化.尽管它们的主导和极度自利的做法已经给国际经济带来了像2008年金融危机、当今的欧债危机这样的大灾难,但是除了举办二十国峰会等让全世界所有国家为这些危机买单,多少提高一点发展中大国的发言权之外,旧的国际经济秩序仍然主宰着国际经济.这一现实告诉我们：国际经济新秩序并未实现过.
究其原因,我们不能忽视20世纪80年始的国际经济发展的新潮流,那就是凯恩斯主义主导下的经济模式已经陷入困局,全球经济几乎同步进入到新自由主义时代.凯恩斯用政府对经济的干预来挽救“市场失灵”,取得了战后数十年经济的繁荣和辉煌.〔8〕但是如今西方各国政府债台高筑,各种经济刺激政策破绽百出.于是,英国撒切尔和美国里根政府的自由主义经济政策大行其道,哈耶克的理论开始走红.政府放手让经济乃至国际经济重归自由竞争,让市场机制重新发挥作用,开始纠正所谓“政府失灵”.〔9〕这样的经济乃至国际经济政策的大转折形成了国际经济贸易自由化的国际大环境.GATT开始了第八轮谈判,即“乌拉圭回合”谈判.这一谈判历经七年半,其后便成为建立WTO的谈判.WTO的成立,开创了国际经济贸易自由化的新阶段.它涵盖的不仅仅是传统的货物贸易,实现了大幅度的关税减让,大大削减乃至拆除了非关税壁垒,而且还扩大到服务贸易领域和知识产权领域,甚至向国际投资领域延展.
在这一进程中,发展中国家在争取自己的权益的同时,表现出极大的热情参与进来.新自由主义潮流加深了经济全球化.发达国家的跨国公司进一步向发展中国家扩展,积极进行海外投资和开发,并且开始理解发展中国家的某些态度和政策.由于计划经济的破灭,发展中国家也开始重新审视以往与发达国家和跨国公司对立立场的得失,对于外国资本的积极正面效果开始有所认识,从以往的抵制、限制政策转变为鼓励、支持政策.特别是像中国这样的纯粹的计划经济国家也开始走向改革开放之路,并因此获得国际资本的青睐,对很多发展中国家起着强烈的示范作用.〔10〕其结果,发展中国家也非常积极地参与到WTO的创建中,接受了WTO规则.
尽管WTO规则以及同一时期的其他国际经济组织以及国际经济法律规则的建立或多或少反映了发展中国家的主张,但是从这些规则的主要部分及其实质内容看,仍然是以往所谓“旧的”国际经济秩序的延续,并非国际经济新秩序.市场经济原则起着主导作用,规则的制定者仍然基本上是发达国家及其背后的巨大的跨国公司及其利益集团.发展中国家的弱势和被动地位仍然没有根本性改变.中国作为最大的发展中国家也加入了这一进程,并在长期的艰苦谈判后于2001年实现了入世的夙愿.中国入世谈判的结果也并非改变WTO的规则,建立了所谓国际经济新秩序,而是作出了极大的让步,甚至接受了很不利的条件,来顺从这一“旧的”国际经济秩序.所谓十余年的中国的经济贸易法律规则的“国际接轨”、“国际化”,都不是要朝着建立国际经济新秩序的方向前进,而是去顺应、服从“旧的”国际经济秩序.最大的发展中国家中国都既然如此,其他弱小的发展中国家到底要朝何方发展,就不言而喻了.
三、国际经济新秩序的不可实现性
新自由主义及其主导下的经济乃至国际经济政策自身也不是万能的真理.市场主导原理虽然能发挥巨大的效果,但也不可能永远发挥下去.资本的贪婪导致了经济的虚拟化、泡沫化,内在的矛盾蓄积到一定程度必然要爆发,已经表现为2008年的金融危机和以后接续发生的欧债危机.被新自由主义挽救和巩固了的“旧的”国际经济秩序会不会因为这样的危机而崩溃,出现一个建立国际经济新秩序的千载难逢的机遇呢?答案也是否定的.这是因为世界经济格局已经发生了翻天覆地的变化.以下对此进行分析：
第一,“旧的”国际经济秩序已经制度化、稳固化,不是说要打破就能打破的秩序了.它已经成为世界各国经济不可缺少的基础.有了这样的国际经济秩序,世界各国才能扛得住各种各样的危机的冲击.更重要的是,它的制度化已经体现为众多而庞大的国际经济法律机制.拿WTO来说,精巧无比的争端解决机制化解了无数以往采取一波高过一波的相互经济制裁和报复才能解决的经济贸易争端（第二次世界大战前甚至还要用战争手段来解决）.IMF的干预实际上是一种全球性货币政策的协调,化解了无数货币战争的战火.世界银行集团的各种活动不仅起到了援助发展中国家的作用,还为国际投资争端的解决以及国际投资担保提供了场所.还有其他大量的国际经济组织都在从事大量的国际经济协调事业,以各自的专业领域和法律制度解决和处理着大量的国际争端.比如世界海关组织、世界知识产权组织、国际标准化组织等等.因此,这样的“旧的”国际经济秩序已经发展演变成为全球治理.尽管发展中国家的主张要求还没有得到充分的反映,但是这一秩序已经成为经济全球化时代国际经济赖以生存和发展的基石,是 根本无法用其他的某种秩序加以取代的.第二,发展中国家阵营已经发生分化.20世纪50年代到70年代的不结盟运动那样的发展中国家团结奋斗的激动人心的美好年代已经一去不复返了.国际经济新秩序主张提出的这一时期,发展中国家普遍贫穷,在国际经济秩序中普遍遭受不公平待遇,因而利益一致,惺惺相惜.国际经济格局中发达国家和发展中国家两大阵营泾渭分明.发展中国家的诉求作为反美反帝运动的一环也得到社会主义国家计划经济圈的普遍支持.但是,自从第一次和第二次石油危机相继爆发后,发展中国家出现了第一次分化：产油国和非产油国的分化.因为石油的暴涨,非产油国非但未得到好处,反而加重了石油危机而开始雪上加霜,而产油国则因高唱经济主权而暴富,更加依赖和附和发达国家的经济体系.拉美、东亚一些国家和经济体虽然没有石油资源,但向跨国资本妥协,开始了大规模引进外资,大搞加工贸易,先后取得相当巨大的经济成就,拉开了与其他闭关锁国国家间的距离.这些国家已经赶上了经济全球化导致的全球产业分工的重组,其经济已经高度依赖国际贸易,特别是以美国为首的发达国家市场.有的东亚国家和经济体甚至趁机腾飞,艰难挤进发达国家行列.这些国家和经济体是顺应了“旧的”国际经济秩序,并从中获得巨大成功.相反,另外一些发展中国家没有积极融入经济全球化进程,则逐渐边缘化,相对贫困化.中国的改革开放的巨大成功更使得这一趋势变得不可逆转.因此,建立国际经济新秩序,日益成为一种理想.它的实现越来越遥远,至少在WTO存续期间,实现的可能性是十分渺茫的.
第三,发展中国家中出现了巨大经济体,更使得建立国际经济新秩序的内容难以获得一致认同.这里说的巨大经济体就是指的“金砖五国”和其他潜在的发展中国家的大国.前者中,中国已经是世界第二大国别经济体,巴西在2011年已经超过英国,成为世界第六大经济体,而俄罗斯和印度在2011年分列第九和第十.世界十大国别经济体中“金砖国家”占有四席.而在前二十名中还有墨西哥、韩国（发达国家和发展中国家双重身份）、印度尼西亚、土耳其.〔11〕发展中国家的全面崛起已经达到了不得在不将来要和发达国家平分秋色的地步了.随着国家经济实力的发展和富裕化,特别是俄罗斯、巴西、墨西哥、韩国、土耳其都已进入人均GDP超万美元之列,这些发展中国家的大国的利益和诉求已经不同于那些还在贫穷线上挣扎的边缘化发展中国家,有的甚至很难说是真正的发展中国家了.〔12〕它们在国际经济事务中的发言权逐步增大,比如在IMF、世界银行的表决权也在不断扩大.如果说这就是国际经济新秩序的话,也只能说是反映了发展中国家的大国的利益,很难反映全体发展中国家的共同利益.经济规模的扩大也不一定马上就能在作为上层建筑的国际经济法律秩序中得到及时反映.根据经济基础决定上层建筑的原理,作为经济基础变化的反映,国际经济法律规则的变化必然会有所滞后.这个滞后有时候会达到十年,甚至数十年.即便这些发展中国家的大国的利益诉求还称得上是国际经济新秩序,要反映在国际经济秩序的规则乃至法律制度上,即它们的发言权得到充分的尊重,足以参与和影响国际经济法律规则的制定,还有很多年的路要走.而且到那时这些国家中有很多已经像韩国那样,和发达国家无异了,何谈国际经济新秩序的建立呢?这样,建立国际经济新秩序就更加虚无缥缈,甚至被人们所遗忘,就好像历史上还存在过一个什么计划经济的国际经济体系一样,成为历史研究的课题.
四、国际经济新秩序与中国
既然建立国际经济新秩序的诉求已经越来越不具有现实性,那么中国应该如何应对呢?在这里有必要分析在当今国际经济格局中中国的地位和利益所在,才能确定中国应该采取的正确对策.
改革开放后,特别是确立了建立社会主义市场经济方针,中国入世以来,经济取得快速发展,经济规模不断膨胀,短短十年时间GDP排名从第七名上升到第二名,国际贸易总额也从第七名升至第一名,外汇储备早已是世界第一,如今占全球外汇储备大约40%,在全球产业链中已经牢牢占据中低端制造业中心的位置,被称为“世界工厂”.全球产业的重组导致国际分工发生变化,中国作为中低端制造业中心,成为全球资源的主要需求国,除了电力、能源消耗已超过美国稳居世界第一之外,铁、铜、铝等矿物资源需求均超过世界一半以上,并成为世界能源和其他资源高企的一个主要因素.虽然从经济指标看中国还是一个发展中国家,人均GDP2011年为5183美元,〔13〕但是由于中国经济规模特别宏大,对世界经济、贸易、金融和物流的既存分布和模式构成巨大冲击,对世界其他国家,包括发达国家、发展中国家大国等而言,已经不能像以往那样作为一般发展中国家加以应对了.可以说,当今世界除了那些边缘化小国之外的其他国家和经济体,都把中国当做一个必须特殊对待的经济体.除了WTO规则等全球通用规则外,很多都在考虑对中国实行特殊的对策.
在这样的态势下,中国如何维护和申张自己的权益呢?笔者认为还是有必要提建立国际经济新秩序口号的,因为这多少还是有利于中国的.但是我们必须要保持清醒的头脑,所谓国际经济新秩序只是作为一个策略,并非要真的当作中国要追求的理念.这是因为当前国际经济新秩序的口号下一些发展中国家中还有一定的市场,比如在拉丁美洲近年来复活的“卡尔沃主义”,〔14〕以及一些非洲国家等等.不放弃国际经济新秩序的口号,有利于加强和这些国家的连带感,获得更多的国际支持,缓解因中国作为一个巨大经济体的突然崛起给世界造成的冲击感和被孤立的可能性.至少在将来一段时间内,这个口号还有一定的存在价值,也体现着中国在国际经济问题立场的连续性和一贯性,让世界上一些绝望的国家和人民不要忘记还有中国在替他们申张正义.事实上,中国对于非洲等最不发达国家一直实行着无私的援助.另外还不能忘记的是,有很多在主张国际经济新秩序的国家拥有非常丰富的资源,它们对发达国家和跨国公司的天然敌视,也使得中国有必要坚持国际经济新秩序口号,有利于与这些国家开展更为密切的合作.
但是建立国际经济新秩序的口号作为理念的时代毕竟已经过去.中国经过改革开放的巨大努力,已经深深融入了“旧的”国际经济秩序中,不但适应了这些国际经济规则,而且还学会了最大限度利用规则,为自己获得空前的发展空间,取得了巨大的成就.中国这些年的发展就是中国利用现存的“旧的”国际经济秩序成为当今世界最大受益者的例证.中国的例子,前无古人后无来者,从其规模和影响冲击看无法复制.因此对中国而言,这样的“旧的”国际经济秩序,不但不能打破,还要维护.甚至对于美欧国家应对金融危机、欧债危机而出现的保护主义倾向,中国都需要坚决反对.中国不但是全球贸易自由化的最坚定维护者,而且也最真心主张投资自由化.在这里,如果固守国际经济新秩序的主张,强化经济主权原则,用公平贸易修正自由贸易原则,最大的受害者无疑是中国自身.如果强化经济主权,导致“卡尔 沃主义”盛行,对外国投资可以恣意国有化,中国从海外获取资源何以保障?中国海外投资何以得到安全?如果强调公平贸易而弱化自由贸易,中国的产品出口将会动辄受到形形色色的贸易保护主义的制约,对于对外贸易依存度高于美日一倍以上的中国打击何其大.〔15〕至少在国际投资、国际贸易这两个国际经济秩序中最重要的领域,中国的国家利益和一般发展中国家是不一致的,反而与发达国家的利益更紧密相连.在这里如真的将建立国际经济新秩序作为理念,将不符合中国的根本利益,不利于国家未来的发展.中国正在走向和一般发展中国家乖离的道路.中国的现代化之路,不是要和发展中国家均贫富,而是要将中国建成一个富强的国家,其实就是指向发达国家.虽然资源、环境、国际势力的牵制等诸多因素制约着中国这一目标的实现,但是并非因此中国就无所作为.既然当今世界远非理想世界,新自由主义虽然受阻,但仍然主导着世界,那么国与国之间的激烈竞争是不可避免的.虽然有的游戏规则可以带来双赢的结果,但是国家和民族的勤奋、才智、勤俭、努力是有差别的.作为在这些资质方面占优的中华民族,没有必要和其他所有的发展中国家及其民族同步发展,在有条件的情况下应该先走一步,自己富裕后再以博大的胸怀,去援助和支持弱小国家和民族,体现出与美国等发达国家那种极度自私、独享独大的做法的不同来,这才是实现和谐世界之路.
中国和“金砖五国”中的其他四国也有异有同.利益共同之处主要体现在作为发展中国家的大国（俄罗斯地位另当别论）需要抱团相互声援,提高与发达国家集团的发言权,捍卫自己的利益.这虽然可以以国际经济新秩序的名义进行,但与其他弱小发展中国家的利益难有共同之处.这只是一种新形式下的大国博弈而已.但是也必须认识到不同之处,即中国的独特性.中国一国的GDP、外贸总额、外汇储备都远远超过了“金砖五国”中其他四国的总和,而且中国是唯一以制造业和出口主导的经济结构,而俄罗斯、巴西、南非是资源性国家,而印度虽然制造业有很大发展,但是把更多的努力投入到服务业上.这样的差异导致中国和这些国家之间根本不可能诉求完全一致,比如在反倾销等贸易保护方面,中国的方针应该和日本、韩国更为一致.
在和很多发展中国家之间的关系上,中国作为资源需求国、进口国、投资输出国,以及工业制成品出口国,已经成为与20世纪50年代到70年代典型的发达国家和发展中国家关系的翻版.这样的情况下如果真的要主张和发展国际经济新秩序,是否有可能就是为这些国家提供武器来对付中国企业、中国产品.
因此,建立国际经济新秩序的主张有必要维持,但是必须要严格加以限制.必须要在特定场合、特定的含义下主张,而更多的场合应该是尽量回避为好.中国虽然已经成为世界第二大经济体,但是在国际经济秩序的构筑和发言权上还相当滞后.中国真正取得与国力和经济规模相当的发言权,恐怕还需要十年以上的苦斗.那时也许中国的GDP已经超过美国,但是要在国际经济法律规则的制定上获得美国那样强大的软实力,也许还需要更长的时间.在国际经济新秩序问题上,作为国际经济法学者在这一进程中到底应该做些什么,是值得我们深思的.