本站原创对于中国的城镇化而言,这是一个“裂变”的过程.与之前盲目扩张、高成本、行政命令推动下的传统城镇化不同,新型城镇化将承载着“最大内需所在和结构调整重要依托”的使命.政策如何有效发挥?他山之石能否借鉴?《支点》记者在北京采访了英国社区及地方政府事务部首席规划师史蒂夫科特曼.
让民众充分参与城市规划
《支点》：在城市发展规划和政策制定中,英国地方政府和政府扮演着怎样的角色?
史蒂夫科特曼：英国社区及地方政府事务部既是规划制定的参与者,也是独立考核者.其中,考核部门被称为“规划预期”,工作人员由我们物色,虽然拥有政府背景,但他们相对独立,主要职责是提供政府运营规划、地方政府如何通过财政转移从中央政府获得资金、控制税收分配的政策支持.
同时,作为城市规划策略的负责方,我们需要告诉地方议会,尚有哪些空间可以提升、他们应该采取何种措施,而且也参与执行其中多数的发展规划.
在英格兰,城市规划通常由地方议会参考具体情况后制定而成.就制定方式而言,是通过一种“公众考核”的方式来检验该规划的可行性.前期,他们与当地社区民众交流询问、倾听意见,后期再独立检验考核这一规划的好坏,最终形成报告.
《支点》：在具体实施环节,地方政府如何保证政策落地?
史蒂夫科特曼：在中国,地方政府首先聘请专业的顾问、组织、公司准备城市规划,之后提交至上级政府,再取得住建部的审批许可,尤其是对一些中型城市来说更是如此.像北京和上海这样的城市,审批还需经国务院通过.地方政府聘请的专家团队、咨询公司负责提供技术层面的支持,细化发展前景.
但在英国,这个过程恰好相反.各地方议会首先会对房屋的需求量作出评估,根据规模计算制定出方案,例如15年内需要5420座房屋,然后再去尝试规划土地.与中国拥有一个强大而有效的政府不同,对于英国的政策制定者来说,政策落地的考核常常是令人沮丧的,因为他们无法负责履行兑现.
《支点》：城市建设需要资金,英国的地方政府有何主要收入来源,又是如何处理的?
史蒂夫科特曼：英国的市政税或家庭税类似于中国热议的房产税,它是一种财产税,同时又具有所得税的性质,是英国地方政府的主要收入来源.市政税由英国地方政府根据个人住房的价值按比例收取,价值越高,支付的税费越多.即便拥有一处很小的住所,也可能支付很高的市政税.
市政税用来为各项地方公共服务“买单”,涉及住房、教育、消防、治安、公路、卫生、规划、健康、社会福利、儿童和老年人照顾以及地方经济发展等方方面面,因此地方议会需要对其所提供的服务进行谨慎思考.市政税对这些服务的贡献力约为20%,除伦敦地区的城市服务运营费用较为昂贵之外,其他各地区差异不大.可见,地方政府并未从中“赚利”.
“住宅需求胜过空荡荡的办公室”
《支点》：每个国家的城镇化过程都要面临城市资源配备和人口迁移的问题,在这个过程中,英国遇到过哪些问题,又是如何协调城乡发展?
史蒂夫科特曼：城镇化人口迁移在英国历经了400年之久,而中国政府正尝试在40年之内实现这一过程.英国曾因自由放任的经济政策,为自发性、盲目性和不平衡性的城镇化付出过沉痛代价.不过,随着一系列的矫正措施,人们从乡村迁移到城镇,乡村模样也发生了改观.尤其从1948年《城乡规划法案》生效起,英国农业的主体地位得到强化,农业用地有了法律保障.农业的稳步发展,为工业化、城镇化奠定了坚实基础,提供了发展的基本动力.
《支点》：英国城市没有太多的高层建筑,人口密度也较低.英国是如何处理土地需求、节约土地资源的?
史蒂夫科特曼：作为一个岛国,英国也饱受人口密度问题的困扰.在英国城镇化和工业化早期,城市中心的人口密度一度达到峰值.目前,伦敦城市中心的人口密度甚至高于北京和上海,原因是城市中心区域狭小,商业高度集中.
中国城市居民通常住在高层公寓里面,或许是因为别无选择,而在上世纪60年代,英国在高层建筑方面有过糟糕的“发明”――大量建筑为社会公共服务而造.我们的错误在于：没有足够的土地,就应该有足够的空间.
过去30年间,英国的土地占用率仅为现有可利用土地的1%.在伦敦人的潜意识中,过度开发会带来拥挤.事实上,由于有45%土地受到保护,整个国家仅剩55%的土地可以利用,其中道路和公园占据5%,10%的土地已被开发利用.
几年前,当政府意识到城市中心的办公空间远远大于需求时,制定了“空间开发”规划,即允许人们将办公空间转换为住宅,以鼓励更多的建筑为居住所用.政府在全国范围内打出“住宅需求胜过空荡荡的办公室”的口号,并对执行城市和极少数地方议会减免相关税收,对个人不收取任何费用.
《支点》：在城镇化布局上,商业区和住宅区如何达到和谐?
史蒂夫科特曼：工业必须远离住宅区,和谐的商业则可以同住宅区共存.伦敦市中心之外为商业区和住宅区的混合区.在布局上我们指定用途,明确定义住宅、商店、办公等区域,并对相应的服务项目征收税款,且只允许部分用途更改.同时,政府对开发商征收的“社区基础设施税”也用来分担建设费用.（支点杂志2014年2月刊）