地方政府规章不具有行政收费设定权

[摘 要]目前,我国地方政府规章越权设定行政收费的行为引发公众的强烈不满.在我国现行立法规范制度的框架下,地方政府规章的自主立法范围仅限于行政保留事项,排除了其对于行政收费的设定权.在法律保留原则和法制统一原则的层面上,地方政府规章的行政收费设定权也不能成立.

[关 键 词]地方政府规章；行政收费设定权；行政立法；法律保留

[中图分类号]D09[文献标识码]A[文章编号]1672-2426（2013）10-0030-05

目前,我国地方行政乱收费现象较严重,地方政府规章越权设定行政收费而引起的乱收费更是层出不穷.政府不得不屡次用发布通知的方式来取消地方行政乱收费项目.但是,这种治标不治本的方法并不是长久之计,为此,我们应该在立法规范、法律保留等相关理论和制度的基础上,反思地方政府规章行政收费设定权[1]的合法性.

一、地方政府规章行政收费设定权的合法性屡遭质疑

近年来,地方行政乱收费现象频频发生、难以遏制,两则因行政收费引起的争议更是受到社会的高度关注,一则是“郑州绿化费案”[2],另一则是“兰州路桥费案”.“郑州绿化费案”最大的焦点是,外来农民工该不该在郑州交纳绿化论地方政府规章不具有行政收费设定权

祝亭伟

（江西财经大学,江西南昌330013）费?郑州市绿化委认为,根据郑州市制定的《郑州市全民义务植树实施办法》第十六条的规定：“凡男18周岁至60周岁,女18周岁至55周岁的公民,所在单位应当组织其参加义务植树.确实不能参加的,应在每年2月底前,向市、县（市）、区绿化委员会办公室提出申请,经批准后交纳绿化费.”因此,外来农民工应该交纳绿化费.然而,此收费内容却遭到民众及学者的普遍质疑,认为收取绿化费不合理,甚至有不少网民坚定的说“又一个乱收费的名目出来了”.在“兰州路桥费案”中,关于兰州路桥费合法性的争论更是此起彼伏,没有中断过.兰州市政府声称：依据《兰州市贷款建设路桥车辆通行费征收管理办法》,路桥费的开征有理有据,是符合法律规定的.然而,对于征收路桥费是否合法,政府与社会舆论相持不下.更为甚者,一些私家车主群体开始酝酿以一种合理、合法的平和方式抵制路桥费.可见,对这些收费项目公众表现出强烈的不满,以至于纷纷起而质之.

至此,地方行政收费陷入了难以掩饰的窘境：一方面,行政机关认为自己的收费有理有据,在严格的依法行使行政收费权.另一方面,行政机关因执行行政收费权屡屡受到社会舆论的谴责和排斥；以地方政府规章形式设定行政收费其目的是为了规范行政收费权和保护公民的合法权益,公众的合法财产权益在依法收费的名义下频频遭受侵犯.何以会出现这种两难的情况呢?其实,当地方政府面对财政紧张的状况时,通常会依据自身制定的地方政府规章设定行政收费项目和收费标准,以行政收费来填补地方财政的不足.这种收费行为因为具备法（地方政府规章）的形式依据,便变成了地方政府对公民财产权的“合法侵权”.因此,从表面上看,人们指责的是地方行政收费项目过于混乱、繁杂且不合理,但从本质上看,这些“收费风波”的矛头最终指向的是地方政府规章行政收费设定权的严重违法性.

然而,地方政府规章是否具有行政收费设定权在理论界颇有争议,也未形成统一的意见,对此的理论分歧无外乎为“肯定说”和“否定说”两种.持“肯定说”观点的认为,地方政府规章具有行政收费的设定权,可以自主创设本地区一定范围和数额的行政收费项目.例如,刘莘教授认为,可以给予规章创设行政收费的权力,但是应将其权力限定在创设一定数额的行政收费之内[3]；潘荣威认为,行政收费属于政府事业单位为满足公众需要提供准公共产品而收取成本补偿额的行为,它发生范围领域之广,仅仅有法律、法规行使设定权,无法适应现实情况.另宪法和组织法已明确规定了规章的法律地位,因而应当肯定规章享有行政收费的设定权.[4]地方政府规章拥有行政收费的设定权原因在于,地方政府规章不仅具有执行性功能,而且具有一定的创设性功能,同时地方政府是综合性的行政机关,职权范围比较概括,地方行政管理事项复杂而且千差万别,赋予地方政府规章一定的行政收费设定权,因地制宜、合情合理.这种观点充分考虑和照顾了现实因素,有利于行政收费的高效达成,但是过多的局限于地方现实情况,将弱化对公民财产权的保护力度,同时在法理上也难以获得比较圆满的、逻辑上的自洽.持“否定说”观点的认为,地方政府规章不具有任何行政收费设定权,从行政收费的性质来看,它关系到公民财产权的保护,是一种侵益性的行政行为,地方政府规章法律位阶较低,不适宜设立行政收费.例如,应松年教授认为,收费是影响公民财产权的大事,应与税法一样,只能由全国人民代表大会及其常委会设定.法规、规章可以具体化,但不得改变条件或超越幅度.[5]但是这种设计忽略了对地方政府规章本身性质和自主立法权限的考虑,存在着避重就轻、逃避中心的问题.

面对地方政府规章是否具有行政收费设定权的争议,我们有必要探究我国地方政府规章的性质,以确定它的自主立法范围是什么,以及在现行立法规范制度下自主立法的具体界限如何把握.

二、立法规范制度下地方政府规章的自主立法范围——行政保留事项

一般认为行政立法是行政机关根据法定权限并按照法定程序制定和发布行政法规章的活动.地方政府规章是一项重要的行政立法,是立法的表现形式之一.根据行政立法权的来源不同,可以将行政立法分为职权立法和授权立法.我们可以运用职权立法与授权立法二分法,在理清我国地方政府规章性质的基础上,界定地方政府规章的自主立法范围.

(一)我国地方政府规章的性质：职权立法与授权立法二分法

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条第1款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章,报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案.省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规,制定规章,报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案.”过去学术界一直将特定地方人民政府制定地方政府规章的行为称为“职权立法”,根据“固有权理论”,行政立法是行政机关固有职权的运用,行政立法为行政机关进行管理所必需.这种学说有一定的道理,但严格讲并不科学.因为,行政机关并没有固定的立法权,所有的行政立法都应是授权立法,根据组织法的规定不能推论出行政立法的行为,而只能说明特定地方政府有权制定行政规章.因此,越来越多的学者认为行政立法特别是地方政府规章应该被视为授权立法而非职权立法,甚至认为根本就不存在所谓的职权立法.[6]笔者不赞同以上两种观点,认为地方政府规章混合在职权立法和授权立法之中,应该针对地方政府规章是对内还是对外产生效力来作区分.授权立法应该遵循“授权明确性原则”,授权明确性之要素,包括：（1）授权之目的系特定；（2）内容需具体；（3）范围应明确.[7]《立法法》对于授权的规定见诸于第10条：“授权决定应当明确授权的目的、范围.被授权机关应当严格按照授权目的和范围行使该项权力.被授权机关不得将该项权力转授给其他机关.”带有浓厚授权明确性色彩的此条文是对我国行政立法的限制,规定了我国行政立法的授权明确性原则.很明显《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第60条第1款的规定不符合授权明确性原则,充其量只能算是一种空白 或者概括授权,这其中制定的规章内容必然包含着关于行政机关内部的规范,因此地方政府规章并不是严格意义上纯粹授权立法的结果.而根据行政固有权理论,属于行政内部的事务,如内部组织的运作、利用法规来构成执行法律的任务等,是行政的固有权.既然已经在组织法（60条第1款）内承认特定地方政府行政立法权的存在,就应允许行政机关本于职权立法.但是,对外部产生拘束力的行政规范因涉及对公民权利义务的限制,应该以法律明白的规定为范围,属于授权范围事项.因此,我国地方政府规章混合在职权立法和授权立法之中,不能绝对的看待其性质,应该根据其对内还是对外产生效力进行一分为二的判断：关于行政机关内部固有职权的事项,属于“行政保留”范围,主要包括内部组织运行规范和执行法律、法规等事项,在此范围内制定地方政府规章才是真正意义上的“职权立法”；影响公民权利和义务对外部产生拘束力的规范,是“法律保留”事项,地方政府规章对此作出规定时,必须有法律依据,取得立法机关的明确性授权,必然是“授权立法”.[8]

(二)立法规范制度下的地方政府规章自主立法范围——行政保留事项

如上文所述,我国地方政府规章同时包含在职权立法和授权立法之中,这可以在《立法法》的相关规定中得到验证.

《立法法》第73条第1款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章.”本条确立了“根据”原则,即在基本的方面,地方政府规章作为下位法不得超出上位法的规定.特别需要指出的是若下位法增加、改变、取消上位法规定会对相对人权利义务产生实际影响,则违背了“根据”原则.[9]没有“根据”就不能进行涉及公民权利和义务的行政立法活动.因此,此条款暗含着地方政府规章“授权立法”的性质,地方政府规章没有法律、法规的“根据”授权,不得限制公民的权利和义务.

《立法法》第73条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（1）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项.（2）属于本行政区域的具体管理事项.”按照本条第一项的规定,地方政府规章仅有执行性立能,所谓的执行性,就是指地方政府规章规定的具体内容范围,不超过法律法规规定的内容,如不超过法律法规关于行政收费的条件、种类、幅度.地方政府规章可以将法律法规的原则性或概括性规定,细化为具体的、可操作性的规定,但不可以创设.因此,此条款意在说明地方政府的任务之一是执行法律法规的规定,属于行政机关的固有职权,是“职权立法”性质的明确体现.本条第二项“属于本行政区域的具体管理事项”则说明地方政府规章同时包含在职权立法和授权立法之中.因为在地方具体管理事项中,必然含有关于地方政府内部组织运行规范的“行政保留”事项,也有影响公民权利和义务对外部产生拘束力的“法律保留”事项,前者应纳入“职权立法”,无须法律授权也可立法,后者则归入“授权立法”,没有法律授权禁止立法.可见,《立法法》对职权立法与授权立法作出了较为明确的规定.

因此,从《立法法》的规定来看,地方政府规章在不同条件下分别呈现出职权立法和授权立法两种不同的性质.但是,一种是内部性立法,是地方政府为内部组织的有效运行或者为执行法律、法规而制定实施细则的立法,在此范围内地方政府规章可以自主立法；另一种是外部性立法,地方政府固然可依地方分权对地方性事务作出规定,但在干预公民自由和财产的场合,同样应需要立法机关的明确授权.所以,我国地方政府规章的自主立法范围仅限于职权立法意义上的行政保留事项——包括内部组织运行规范和执行法律、法规等事项,而行政收费项目的设定涉及到对公民基本财产权的剥夺,不属于行政保留事项,禁止地方政府规章对行政收费进行“职权立法”,即地方政府规章不具有自主设定行政收费项目的权力.

三、地方政府规章行使行政收费设定权违反法律保留原则

法律保留原则是19世纪末德国行政法学家奥托·迈耶之首创,是现代国家依法行政的核心原则,基本含义是特定范围之内的行政事项专属立法者规范,行政非有法律授权不得为之,[10]要求国家公权力的行使必须严格控制在法律规范之内,以代议机构立法限制行政立法.在我国立法主体多元化,行政立法不断扩张的大背景下,法律保留原则对行政立法规范有着重要意义,这厘清了立法机关与行政机关在创制规范方面的权限秩序,保障了法律规范位阶的有序性,防止行政权自我膨胀,有利于民众权益的保护.[11]作为行政立法表现形式之一的地方政府规章越权设定行政收费违反法律保留原则.

何种事项必须由法律来决定,称为“法律保留之范围”.目前关于法律保留的适用范围有着不同看法：第一,干涉保留说,亦称侵犯保留,公权力仅在侵害公民的自由或财产的行政活动中才需要法律的依据,而给付行政中无需法律保留原则的适用.第二,权力保留说,该说认为行政权在进行权力性活动即相对于相对人具有单方性优越效力的活动时,必须存在法律的根据,但在进行非权力性活动时,则不需要法律的规定.第三,重要性保留说,并不以干涉行政与给付行政作为法律保留原则的判断标准,而是以行政活动影响的重要性或者涉及基本权利的影响程度等,作为判断标准.第四,全部保留说,即不区分权力性行政行为或非权力性行政行为,所有的行政活动都必须具有法律根据.通过以上梳理,我们发现所有学说均强调行政机关在作出侵犯公民权利或者课予公民义务的行政行为时,必须要有法律的根据.行政收费是一项重要的权力性行政行为,表现为对公民财产权的强制剥夺,在所有法律保留学说中,无一挂漏的被视为法律保留事项,毫不夸张的说,亘古以来这就是学界的共识.因此,地方政府规章不得设定行政收费,否则将违反法律保留的范围要求.（二）违反法律保留之层级

何种事项应以何种规范层级加以规定,称为“法律保留之层级”.根据规范密度、规范对象、内容或者法益本身及其所受限制之轻重的不同,由高至低分为以下层级：第一层级,宪法保留事项.若内容属于宪法保留的事项,即便是立法机构也不得制定法律加以限制.第二层级,绝对法律保留事项,又称“立法保留”或“国会保留”.某些事项必须有立法机关亲自规定,不得授权行政机关为之.例如,在我国有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项（《立法法》第9条）,必须由全国人大及其常委会以制定法律的方式亲自为之,此为绝对保留事项.第三层级,相对法律保留事项.若内容属于相对法律保留事项,应由法律加以规定,若以法律授权行政机关加以规定时,其授权应符合具体明确之原则.第四层级,非属法律保留事项.若仅属执行法律之细节性、技术性次要事项,则得由主管机关（基于职权）发布命令为必要 之规范.另外,属于行政内部的权限,是行政的固有权,立法者不能用法律来干涉,这些事项可以称为“行政保留”.可见,现代意义上的法律保留原则不但有规范行政活动的功能,而且已经伸展至规范立法活动的作用,从而完全确立了规范行政立法的层次标准,这在我国《立法法》中有着明确的体现.

四、地方政府规章行使行政收费设定权背离法制统一原则

在我国立法实践中,已先后有三部设定行政权的单行法律出台,被称之为规范行政权力的“立法三部曲”,即《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》,地方政府规章在行政行为设定权上,呈现一个递减至无的规律.可见,伴随着我国法治进程的不断进步,行政规制观念愈来愈强,1996年的《行政处罚法》赋予地方政府规章以一定的行政处罚设定权,整体来讲,行政处罚的设定权还是比较宽泛的.2003年的《行政许可法》则完全否定了部门规章的行政许可设定权,有限地承认地方政府规章的许可设定权,并给予了相当严格的限制.2011年的《行政强制法》则完全取消了规章的行政强制设定权.立法者对于行政行为越来越严格的控制态度和手段,必将从制度和观念上推进我国行政文明.为此,地方政府规章不得设定任何行政收费,只有法律、法规才可进行必要设定.

首先,从行政行为的性质来看,行政处罚是一种实施法律制裁的行政行为,剥夺的是行政相对人的合法性财产（如罚款）,具有鲜明的惩罚性.同时行政处罚针对的是特定对象即违反了行政法上义务的相对人,因而《行政处罚法》赋予了地方政府规章一定数额罚款的设定权,同时考虑到对公民财产权的保护,罚款的限额必须由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定.行政许可是一种受益性行政行为,但在现代地方政府自由裁量权不断扩张的背景下,也必须给予严格的控制,同时考虑我国省级行政区域大,各地发展不平衡,因此允许省级人民政府规章设定行政许可,但这种许可是临时性的,实施满一年需要继续实施的,同样要由本级人民代表大会常务委员会规定.行政强制是一种侵益性行政行为,是对相对人自由与财产的剥夺,对此只能由法律、法规进行限制,地方政府规章无权限制.行政收费相对于行政许可而言是一种侵益性行政行为,对其的设定理应要比体现为对特定相对人赋予权利的行政许可更高.而与行政处罚相比,虽然两者都表现为对相对人权利的剥夺与限制,但是行政收费不具有违法制裁性,对其的设定也要比体现为对违法相对人予以制裁的行政处罚更高.所以,行政收费这种不同特点决定了对其规制的更加严厉——地方政府规章不得创设行政收费.同时,行政收费和行政强制都是对公民财产权的强制剥夺,《行政强制法》已明确排除了地方政府规章对此设定的可能,我们也没理由拒绝对行政收费施以同样严格的法律限制——地方政府规章不得创设行政收费项目.

其次,从限制相对人权利的程度来看,三部单行法律对于单个行政行为的规范程度分别体现了三个不同的层次：第一个层次体现在相对人违反行政法义务的责任承担上.行政处罚是行政机关和被授权组织基于行政管辖权,对违犯行政法律规范的公民、法人或者其他组织所实施的行政惩戒,对实施惩戒的主体来说是一种制裁性行政行为,但对于承受惩戒的主体来说是一种惩罚性的行政法律责任.[12]因此,行政处罚是由相对人承担的一种惩戒性行政法律责任,并不是对相对人特定权利的限制.第二个层次是对相对人特定权利的限制.行政许可是行政主体应行政相对方的申请,通过颁发许可证、执照等形式,依法赋予行政相对方从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律资格或实施某种行为的法律权利的行政行为.[13]相对人原本就具有从事特定活动的权利,但由于行政管理的需要,该特定活动被行政机关普遍地禁止,通过行政许可仅仅是对特定相对人解除这种禁止,恢复相对人的权利.因此,这只是对相对人特定权利的限制.第三个层次是对相对人基本权利的限制.行政强制是指行政主体为实现行政目的,对相对人的财产、身体及自由等予以强制而采取的措施.[14]因此,行政强制以限制权利和课以义务为内容,是对相对人基本财产权和人身权的限制.正是由于三种具体行政行为对公民权利限制程度的不同,在《行政处罚法》、《行政许可法》和《行政强制法》上,地方政府规章设定权逐渐缩减直至完全无权.作为剥夺相对人财产权的行政收费行为理应顺应这种层次的要求,因其主要表现就是对相对人基本权利的限制,所以应该被划归到第三层次进行规制,即如同《行政强制法》的规制标准——法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施——法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政收费项目.

最后,从法制统一角度来看,“三部曲”都是在特定行政领域内的立法行为,他们之间存在区别但也有联系,在考虑各自的特殊性条件下,立法者在整体法制框架下对他们的规制逐步严格,形成了一个统一有序的立法秩序.行政收费在这个立法框架下,必须遵循法制统一的原则.如2011年出台的《行政强制法》严格排除地方政府规章对行政强制的干预,正是在保护公民自由和财产的法律体系与立法精神的层面上,与我国《宪法》保持一致,着力维护国家的法制统一.因此,将来制定的《行政收费法》也要排除地方政府规章对行政收费的干预,这样既体现了我国单行立法对行政行为规制的不同特点,也有利于维护法制体系的统一.

基于上述分析,地方政府规章的自主立法范围仅限于“行政保留事项”,地方行政收费设定权涉及对公民权力和义务的限制,应该被严格排除在外.另外,我国的法律保留原则、法制统一原则和《立法法》等规范制度,准确框定了行政收费设定权的范围——行政收费项目只能由法律、法规设定,地方政府规章不具有行政收费设定权.但是,我们也不可完全囿于现行立法规范,至于地方性法规的行政收费设定权问题则需要进一步的思考.

[14]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社,高等教育出版社,2005：322.

责任编辑宋桂祝