本站原创政府、人大代表、人大专门委员会、常委会主任会议、常委会组成人员都有法规案提案权.但目前绝大多数法规案都是政府提出的.由于缺乏健全的制约机制,参与立法的政府部门追求自身利益在所难免,而对一些跨部门、综合性强或者涉及民生而缺乏部门利益的立法项目,政府部门积极性不高.主任会议和专门委员会提法规案的则很少；人大代表、常委会组成人员的提案权基本虚置.尽管人大代表在人代会上提出很多法规案,通常也是经主席团会议交付专门委员会审议后,由政府部门起草.强调人大起草正是籍此希望防止和克服部门利益倾向.其实,由代表或委员、专门委员会起草,要完全避免部门利益风险或保证不产生新的部门利益也有难度.由于政府部门情况熟悉,管理经验丰富,而其他提案人信息不对称、资源不对等,当下政府在法规起草和行使提案权中占据主导地位既是客观事实,也有其合理性.
人大是法规案的审议人和最终决定人.除了行政法规由国务院制定外,人大作为法规的审议机关和最终制定机关的地位是唯一的.可见人大在立法中的主导作用,并不是谁起草就是谁来主导,而是体现在充分审议和最终是否表决通过.充分审议是提高立法质量的前提,表达各方意见、协调各方利益是法规审议的核心.立法既要反映管理人的要求,也要表达管理相对人的意见；既要维护企业合法需求,也要保障公民正当权益；既不是谁叫得响就听谁的,也要顾及沉默者的心声.人大通过审议可以有效控制部门利益风险,实现利益平衡协调.而起草部门对法规草案的审前解读只说重点、少讲难点、尽量回避争议点；常委会安排的法规审议时间不足,有时委员来不及看、来不及说；审议不够充分,审议发言比较局限,甚至有时委员审议发言把话说透了,但书面记录却简化了、记没了,更缺少辩论；广大代表缺乏参与常委会立法审议的有效途径；法规草案“关键几条”淹没在“不关键的几十条”里,加之宣传不到位,即使公开征求意见,也应者寥寥.导致各种意见没有充分表达、各种利益诉求没有真正博弈,影响了人大协调各方意见和利益的功能充分发挥.
人大起草固然对个别立法项目来说体现了人大在立法中的主导作用,但把好审议关才是发挥主导作用主渠道.通过人大这一平台,充分审议,实现各种利益和诉求充分而有序的博弈,促成意见协调和利益平衡,既是防止克服部门利益倾向的根本办法,也是人大加强立法组织协调的真正使命.（作者系市人大财经委办公室主任）