加强农民工医保体系建设,促进社会和谐健康

[关 键 词 ]农民工；医疗保险；和谐；发展

[中图分类号]F840.6 [文献标识码]C [文章编号]1673-7210（2007）08（a）-160-03

党的十六届六中全会通过的《 关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出“社会和谐是社会主义社会的本质属性”.在社会主义和谐社会的建设中,我们不能忽视农民工这一庞大的社会群体,他们在改革开放的20多年中,为中国的工业化、城市化、现代化建设做出了巨大的贡献,创造了难以估量的财富,是城市建设发展的一支新型劳动大军,但是,他们却得不到国家社会保障体系、特别是医疗保障的有力保护.加强农民工医保体系建设,落实好各项政策措施,切实保护好农民工的健康权,是促进社会和谐健康发展的重要基础.

1.目前农民工生存健康状况

据统计,目前我国农民工已达1.4亿,超过了全国人口总数的10％.估计在2001～2010年的10年中,中国农村人口向城镇转移的总数已达到1.6亿～1.8亿.在这些流动人口中, 15～49岁青壮年占69.9%,平均年龄33.6岁,低于城镇常住人口(40岁)和农村常住人口(35.4岁)的平均年龄；受教育程度高于流出地而低于流入地,初中为主占52.2%,小学占24.2%；高中以上占13.3 %；文盲占10.3%.以上数据可以看出农民工群体主要以青壮年为主,并且文化程度普遍较低.由于受自身和其他条件的限制,他们所从事的职业都是城市中最脏、最累、最险的工作.他们的生存健康状况不容乐观,主要体现在：

1.1 超时劳动

农民工工作时间极长,超负荷从事繁重工作.一项调查显示,在被调查的农民工中,每天工作时间8小时以内的仅占13.70%,8～9小时的达40.30%,9～10小时和10小时以上的分别占23.48%和22.50%,有的最高工时甚至达到13至17小时,超出生理极限.尽管超时劳动,但是没人给农民工发加班费,更别提8小时以外劳动时的加餐了.去年,浙江、四川就发生了几十件因为劳动超过负荷、拖欠工资等劳资纠纷引起的农民工集体罢工事件.

1.2 高危劳动

农民工经常遭受职业病侵害,各种安全事故频发.各地企业普遍存在有章不循、化学品使用管理混乱等问题,有的企业使用的化学品不标明化学成分、毒性和防护等说明,只用代号来代替,本来就没有劳动保护意识的外来工,常常在不知不觉中身体受损乃至中毒,有的人甚至中毒身亡还不知道是怎么回事.浙江流传着一种说法,称全省每年至少有一千名农民工的手指被机器碾断.

1.3 住宿条件恶劣、伙食差

住宿环境恶劣是农民工生存面临的最大考验和危胁,其中力工生活最苦,他们大多住的是板房、帐篷甚至是框架楼的地下室,基本没有正规的取暖设备,民工自己准备的电褥子大多质量低劣,易引发火灾、漏电等事故.各建筑工地基本没有统一的民工食堂,伙食标准差,午餐几乎是清一色的炖白菜、土豆和大豆腐,有时一周都见不到荤,经常有工人营养不良.食物的卫生条件就更没有达标.建筑工地的防疫工作基本完全空白,恶劣的住宿环境更易引发传染疾病.

2.推进农民工参加医保遇到的突出问题

综上所述,农民工几乎包揽了城市里所有最脏、最累、最险的工作,是最需要医疗保障的群体,然而这最一群体却几乎得不到任何的医疗保障.在城市他们是“边缘人”无法融入城市,享受不到城镇企业职工的医疗待遇.据统计,目前在城市务工的农民工,医疗保险平均参保率仅为10%左右,造成这种情况的原因是多方面的,其突出问题是：

2.1 从政府层面上看

一是能力所限.近年来,国家先后下发了《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》等文件.要求各地政府按照“低费率、保大病、保当期、以用人单位缴费为主”的原则,制定和完善农民工参加医疗保险的办法,确保参保农民工享受相应的医疗保险待遇.尽管政府出台了这些政策,但当前覆盖在城镇职工基本医疗保险制度框架内的国有困难企业退休人员医疗保障、集体企业参保以及城镇灵活就业人员医疗保障等问题,都还没有得到完全解决,各地政府对解决农民工医保问题显得力不从心.二是监督力度不够.由于劳动力市场供大于求,农民工处于弱势地位,许多用工单位既不与农民工签订劳动合同,更不为农民工医疗保险.针对这种情况,劳动保障部门又面临人员少、工作方法滞后,缺乏强有力的手段加以纠正,对用工单位监督力度不够.有资料统计,目前绝大部分地区劳动保障监察人员与法定权益保护对象的人数比例为1∶30 000左右,远远达不到国家劳动保障部1∶8 000的要求.三是宣传不到位.对农民工参加医疗保险政策宣传不到位,促使农民工对医疗保险的合理性、合法性、可行性和稳定性缺乏了解,对医疗保险普遍存在疑惑心理.加之身处弱势,工作的流动性和前途的不稳定性,制度执行过程中的诸多漏洞人为地侵占农民工利益等,更加重了农民工对医疗保险的抵触.四是政策不完善.城乡二元经济结构,使城乡严重分离,一方面农民工因为不具有城镇居民的身份,不能享受到与城镇居民相同的待遇,另一方面农村新型医疗合作也不适用经常务工在外的农民工；另外各地区政策不统一,基本医疗保险关系接续困难,阻碍了农民工参保积极性.

2.2 从企业层面上看

一是责任意识薄弱.农民工参加医疗保险是劳动合同中重要条款之一,也是企业应尽义务、农民工应享受的权利,然而部分企业对医疗保险缺乏正确认识,没有把这项工作看作是自己的义务和责任,错误地认为现在农民工大多年富力强,患病率低,流动性大,参保是加重企业负担,增加劳动力成本,因而对其参保采取消极的应付行为,不为农民工医疗保险,不缴纳保险费,甚至不签订劳动合同或者签订“霸王合同”“生死合同”等.二是侵占农民工利益.2006年国家新出台了《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》,各地政府按照新政策规定,重新制定并降低了缴费资金比例,为社会平均工资的2%左右（北京为2%、辽宁为2.5%、珠海2%）,比原8%降低5~6个百分点.因此,企业为减少医疗保险支出,钻参保政策变化的空子,已为农民工参保的则采取退保重新入保的方式,降低农民工的医疗保险待遇,侵占农民工利益.

2.3 从农民工层面上看

一是参保意识淡薄.农民工收入菲薄,打工的目的只是为了挣钱,对未来生活缺乏考虑,更愿意直接得到相对较高的工资,加之他们普遍年轻、少病,因此,他们大都不重视自己的医疗保障问题,参保意识比较淡薄.二是维权意识差.大部分农民工无固定的工作地点,他们流动性强、失业再就业转换快,一旦变换工作地点就必须退保,加之多数城市根本没有续保服务,即使有其过程也相当烦琐,处理不好会成为农民工求职的障碍.因此,在僧多粥少的就业形势下,即使有参保意识的农民工也只得委曲求全,向用人单位低头.三是数量庞大、构成复杂.目前,全国有农民工1.4亿以上,每年还以百万数增长,并广泛分布在社会的各行各业.他们的构成较为复杂,有的农民工长期在城镇务工,有的在农闲时到城镇务工；有的是正规就业,有的是非正规就业；有的务工赚钱是为了回农村创业,有的务工赚钱是为了留在城镇.因此,面对这么庞大复杂的群体,制定一个符合各方需要的、能完全覆盖的医疗保险政策难度很大.

3.加强农民工医疗保险体系建设的几点建议

解决农民工医疗保障问题,是维护农民工权益的重要举措,也是落实科学发展观,统筹城乡发展,促进社会公平,保证社会和谐健康发展的具体体现.为此,根据农民工的保障需求与现实可提出加强农民工医疗保险体系建设的几点建议：

3.1 建立农民工医疗保险组织领导体系

建立健全由政府、工会、用人单位参加的劳动关系三方协调机制,及时协调和解决劳动关系中存在的突出问题,确保劳动关系和谐稳定.政府从宏观层面上应加强政策舆论导向,积极引导农民工参加医疗保险,保障农民工的健康权；工会要以协调劳动关系为主线,建立维权机制,帮助和指导农民工与用人单位签订规范有效的劳动合同.在农民工比较集中的单位,工会要代表农民工与用人单位签订集体合同,从整体上维护农民工的合法权益.要主动配合劳动、建设等部门开展劳动合同签订履行、劳动保护等情况的执法检查,并开展对农民工问题的研究,及时向政府反映农民工的意见和呼声,实现对农民工的主动维权、依和科学维权；用人单位要严格执行《劳动法》,并按合同和国家法规政策,履行出资医疗保险的义务,承担起应尽的社会责任.

3.2 完善农民工医疗保险法规政策体系

一是加快劳动保障立法步伐.制订与《劳动法》相配套的《劳动合同法》《工会保障法》等项法规,明确用人单位不签订劳动合同等侵犯农民工利益的处置条例,使执法部门在执法过程中有章可循、有法可依,真正将农民工的切身利益落到实处.二是完善主要险种.首先,针对当前农民工工伤事故、职业病等案例频发的特点,将农民工纳入工伤保险,保费由企业缴纳.可借鉴大连市的做法,用人单位必须及时为农民工参加工伤保险手续,以全市上年度在岗职工月平均工资60%为基数,按照相关规定缴费,农民工从缴费次日起就可享受相关工伤保险待遇,并采取一次性领取或定期领取两种支付方式,规避医保关系转换续保难题.其次,针对农民工对大病风险抵御能力脆弱,极易因大病住院而陷入贫困的特点,建立农民工大病医疗保障制度.可借鉴珠海市的做法,对外来务工人员大病医疗保险,采取“住院加门诊病种”的保障方式,并且所有用人单位都要为农民工参加医保买单,在成本中列支,解决农民工收入低、企业负担重的问题.另外,对于建筑业、煤矿采掘业等高危行业,企业要为职工购买意外伤害保险,降低企业和职工的风险,否则,出现农民工意外伤害,赔偿费全部由企业承担,增加了企业负担.三是建立灵活多样的医保政策,各地区在国家现行城镇职工基本医疗保险制度政策框架内,根据农民工的就业规律、从业特点、医疗需求和收入状况等实际,制定可行的、不同保障层次和资金合理筹集的医疗保险办法.有条件的地方可借鉴深圳市的做法,不分行政区域,不分户籍人口,统一医保政策；四是逐步扩大覆盖面.对建立了劳动关系、或者有事实劳动关系3年以上的稳定就业的农民工,可以纳入城镇社会保障体系,参加城镇医疗、工伤保险.对签订短期合同、频繁流动以及从事各种灵活就业的无稳定工作的农民工,可采取引入过渡性的办法,除工伤、失业保险按现行规定执行外,医疗保险先进入社会统筹；五是提高社会化管理服务水平.完善政策必须体现权利与义务的对等,可根据农民工流动的特点,制订不同社会保险缴费年限之间的转换办法,便于医疗保险关系的正常转移与衔接,保证农民工流动就业过程中权益不受侵害.如：探索农民工异地就医的费用结算方式,为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供方便快捷的医疗结算服务,提高社会化管理服务水平等.

3.3 加大对农民工医疗保险宣传教育力度

一是加强对农民工医疗保险政策的宣传,提高他们的参保意识.针对农民工文化程度低的特点,制作简单易懂的宣传手册向其免费发放；到农民工就业和居住相对集中的地区开展政策咨询；利用报刊、杂志等媒介,开辟农民工医疗保险政策宣传专栏；利用网络、电视、广播等媒体开展专题讲座和政策咨询等.二是强化医保机构对农民工的服务意识,扩大农民工参保覆盖面.农民工医疗保险经办机构,要按照建设和谐社会和服务型政府的要求,增强服务质量,提高服务效率.要彻底消除对农民工的歧视,做到政策咨询简洁易懂,经办服务准确细致,经办程序简化易行.三是增强农民工的维权意识,提高农民工对医疗保险的认知和要求.通过各种有效途径,加强农民工的教育和培训,不断提高农民工的文化素质,增强农民工的维权意识.同时,通过培训,提高农民工的职业技能,使农民工在城市能获得较好的就业机会,更好地保障其权益.

3.4 加强对政策法规落实情况的监督检查

一是规范监察机制.政府劳动部门要建立规范的日常监察机制,应对用人单位“执行劳动规章制度的情况”“招收、聘用劳动者情况”“订立、履行、变更、解除、终止劳动合同和集体合同情况”等进行监察,加强用人单位劳动合同监管,理顺劳动关系,督促用人单位自觉为农民工缴纳医疗保险费用,履行应尽的社会责任,并把劳动合同的执法情况作为评价用人单位资质、诚信度的重要依据.二是加大整治力度.工商、税务、等部门联起手来,对拒不参加医疗保险的用工单位进行联合整治,使农民工医疗保险政策从“义务软约束”上升为“责任硬约束”.三是建立统计报送制度.按照国家政策要求,开展专项统计报送,每月或每季度定期统计地域内农民工参加医疗保险情况,并报送社保中心对其进行通报和专项督察,全力推进农民工医疗保险工作.四是适度增加财力投入.各地政府应依据地方财力状况,每年适度增加经费投入,按照执法力量配备标准,添加设备,增加人员,保障执法经费,从而减少管理上的障碍,加大执法监察力度.

（收稿日期：2007-06-17）