本站原创【摘 要 】地方官员频频进行土地违法行为,主要的驱动力是获得能被上级政府认可的政绩,实现职务晋升.所以,探索将地方官员土地违法的法律责任转化为政治责任,限制其职务晋升,对遏制地方政府土地违法行为有重要意义.目前,这种转化的途径有三个：一是对行为人的处分向社会公开,接受社会监督；二是对有土地违法行为官员的职务晋升,实行地方人大审核批准制度；三是简化追责程序,减少干扰因素.
【关 键 词 】地方官员；土地违法；职务晋升；政治责任
中图分类号：D92 文献标识码：A 文章编号：1006-0278（2014）03-120-01
地方政府领导干部做出土地违法行为,主要目的是为了追求政绩,希望职务得到晋升.所以,限制违法行为人的职务晋升,对遏制地方政府土地违法行为能够起到立竿见影的作用.提高政府领导干部做出土地违法行为的成本支出,将法律责任转化为政治责任,对其职务晋升进行一定的限制,是一种制度成本较低、效率较高的制度创新.这种创新可以通过以下三个方面进行：
一、通过公示形式,严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》（以下简称《办法》）
该《办法》规定违反土地管理规定行为人的责任形式有警告、记过、记大过、降级、撤职、开除.《中华人民共和国公务员法》规定,受到行政处分的政府官员在处分期间不得晋升职务和级别,其处分期间是：警告,半年；记过,一年；记大过,一年半；降级、撤职,两年.尽管规定的处分期间对于土地违法的官员来说有些偏短,但考虑到《公务员法》是《办法》的上位法,不便延长处分期间.目前在实践中,上级领导对土地违法行为人有同情的心态,在迫不得已不得不处分时,有用较小处分代替较大处分的行为倾向,因此,目前要做的是要严格执法,使《办法》能够落到实处.其措施是对土地违法行为人的处分要向社会公示,接受社会的监督,确保被处分人在受处分期间不得晋升职务和级别.
二、建立地方人大审核批准制度,严把因土地违法受到党政纪处分的领导干部职务晋升关
考虑到《公务员法》规定的处分期间较短又不便延长的现实,可用在处分期间届满以后被处分人职务晋升必须由人大相关部门核准制度予以弥补.在实践中,有许多土地违法行为人在处分期间或者在处分期间刚满就被提拔重用,实际上法律责任并没有转化为政治责任,对遏制地方政府土地违法行为十分不利.因此,应当进行制度创新,规定凡是因土地违法受党政纪处分的领导干部职务晋升,必须由有权管辖的地方人大相关部门进行核准,否则一律不得晋升职务.地方政府本来就是地方人大的执行机关,人大对政府具有监督管理的职权,所以这种核准程序在法律上没有问题.党（）和人大是什么关系?党是我国一切事业的领导核心,党对人大具有领导权.可是从党的性质来看,党是人民利益的代表,应该接受人民的监督,所以也应该接受人大的监督.将因土地违法受到党政纪处分的政府领导干部职务晋升交由有管辖权的人大核准,具体体现了人大对党的监督,这可谓是打开了政治体制改革的一个缺口,具有划时代的意义.
三、完善监察、纪检机关的行政监察制度,简化追责程序
目前,我国的监察监督有两套制度和体系,一是政府的行政监察制度,二是党的纪律检查制度.前者以《中华人民共和国行政监察法》为准则,以各级监察机关为执行机关；后者以《中国纪律处分条例》为准则,以各级党的纪律检查机关为执行机关.1993年以来,虽然和地方各级党的纪律检查机关与监察机关实行合署办公,但两套制度仍然存在.从长期以来对土地违法国家工作人员的处分情况来看,受到处分的官员多数为政府工作人员,担责的形式是政纪责任（行政责任）,而受到党纪追究的党的领导干部却寥寥无几,这在一定程度上暴露出了因土地违法违规对党的领导干部的追责制度还不完善.实践中,地方政府农地非农化失范行为的发生可能是在地方政府的主导下发生的,也可能是在地方党委的主导下或者地方党委和政府的共同主导下发生的,所以,地方党委的主要领导人也应该担责,最好是由纪律检查委员会明确规定,凡地方党委主导或者地方党委与政府共同主导了农地非农化失范行为发生的,参照《办法》的规定,对地方党委的主要领导人进行追责处分.在事后监督方面,不仅仅要明确规定对农地非农化失范官员的处分决定要上报上级监察与纪检机关备案,而且这些官员的职务晋升决定及相关材料也要上报上级监察与纪检机关备案,以加强监察与纪检机关的监督职能,确保这些官员的法律责任转化为政治责任,对他们的仕途进行一定程度的限制与监督.
在追责的程序上,目前国土资源机关、监察机关、人事机关、纪检机关调查取证程序重复,相互掣肘,这些问题可以通过简化追责程序来解决.根据各机关的职能分工不同,《办法》第十九条规定了任免机关、监察机关、国土资源行政主管部门相互之间的案件移送制度,但并未明确规定简化程序.可以明确规定,国土资源部门在按程序调查取证以后,认为应当对责任人进行行政处分但自己无权处分的,按照《办法》第十九条、第二十条的规定将案件移送至任免机关或者监察机关（纪检机关）,任免机关或者监察机关只做形式审查,不做实体审查.案件事实如果有错误的,由国土资源部门负责承担相应的责任.任免机关或者监察机关没有按照国土资源部门的处分建议作出处分决定的,要做出书面说明,回复国土资源主管部门,并上报任免机关、监察机关的上级机关备案.这样规定既可以加重国土资源部门的责任感,又可以减轻任免机关或者监察机关的工作量,排除不必要的人为干扰因素,简化追责程序,在程序上确保对责任人的行政追责落到实处,使地方政府土地违法行为责任人付出必要的政治成本.