本站原创【摘 要】发展新能源与可再生能源已经成为我国实现能源结构优化、应对气候变化的重要战略选择.新能源发电产业是具有环境效益的弱势产业,在市场化过程中面临着诸多的障碍和问题,我国应当尽快构建完善的财政税收激励机制,为新能源发电行业的发展、成熟和参与市场竞争提供经济激励和制度保障.
【关 键 词 】新能源与可再生能源；财政政策；税收；激励机制
能源与环境问题是制约世界经济与社会可持续发展的两个突出问题.工业革命以来,石油、天然气和煤炭等化石能源消费剧增,生态环境保护压力日趋加大.迫使世界各国不得不认真考虑并采取有力的应对措施,节能减排、绿色发展、开发利用新能源已经成为世界各国的经济发展战略.新能源是指传统能源之外的各种能源形式,直接或者间接地来自于太阳或地球内部深处所产生的热能（潮汐能例外）,包括太阳能、风能、生物质能、地热能、海洋能等[1].
《中国的能源政策（2012）》白皮书指出中国人均能源资源拥有量在世界上处于较低水平,煤炭、石油和天然气的人均占有量仅为世界平均水平的67%、5.4%和7.5%.虽然近年来中国能源消费增长较快,但目前人均能源消费水平还比较低,仅为发达国家平均水平的三分之一.随着经济社会发展和人民生活水平的提高,未来能源消费还将大幅增长,资源约束不断加剧.近年来能源对外依存度上升较快,特别是石油对外依存度从本世纪初的32%上升至目前的57%.石油海上运输安全风险加大,跨境油气管道安全运行问题不容忽视.国际能源市场波动增加了保障国内能源供应难度,能源储备规模较小,应急能力相对较弱,能源安全形势严峻.
党的“十八大”明确指出,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,发展不平衡、不协调、不可持续等问题依然突出,发展的质量和效益亟待提高,转方式、调结构、惠民生的要求十分迫切.开发利用可再生能源既是我国当前调整能源结构、节能减排、合理控制能源消费总量的迫切需要,也是我国未来能源可持续利用和转变经济发展方式的必然选择.
一、江苏省新能源发电项目现状
江苏省自2006年起逐步展开沿海风电建设,国内最大的风电开发商国电龙源电力先后在江苏南通、盐城、淮安地区投资约70亿元建成7个风电场,共488台风机总装机752.5兆瓦,年发电量13亿千瓦时.截至2012年9月底,江苏全省新能源发电企业共102家,装机容量达到503万千瓦,其中风电187万千瓦,核电200万千瓦,太阳能光伏发电40万千瓦,生物质发电76万千瓦；2012年1-9月江苏新能源发电量为176亿千瓦时,占全省5.7%.从2006年至2012年9月,江苏新能源发电量累计达967亿千瓦时,相当于节约了3200万吨标准煤,少排二氧化硫60万吨、二氧化碳8900万吨、氮氧化物30万吨（数据来源：人民网2012-10-17）.
按照江苏“十二五”规划,2015年全省新能源发电装机容量将达到1100万千瓦,占全省总装机容量达到11%,发展任务艰巨,需要大量的资金投入.
二、新能源发电项目目前所面临的资金困境
1.新能源的使用成本高
新能源发电的设备制造本土化和商业化进程较慢,许多关键的设备制造能力低,依赖进口,相应投资成本比较高.太阳、风力这些受自然条件左右的新能源输出功率不稳定,使用能源的机会和地点有限,控制蓄电池等电力储存设备的输出功率变化,调整电源和使用公司间的联网线路等导致输出功率变化而需要增加电力系统的调整能力,都将发生追加性的成本[2].根据电力联合会有关资料,当前中国主要电源发电成本与设备造价见表1所示.
2.新能源投资风险高,融资渠道少
我国新能源的发展还处于行业发展的初级阶段,新能源面临着高投入、高成本、回收期长的产业风险,以及新能源生产原料、工艺、规模、技术改进等方面的技术风险,决定了新能源投资风险高、盈利能力弱的特点.
商业银行的投资注重安全性、流动性和盈利性,因而商业银行目前不是新能源行业资金的主要来源；新能源行业因规模和盈利能力的限制,上市募集巨额资金也较为困难.风电企业基本是近几年实现境内上市融资的,中国第一,世界第二的“华锐风电”上市时间是2010年初.光伏产品生产企业在创业的早期,完全依靠国际资本市场进行融资.自2005年11月“无锡尚德”在美国上市开始,先后共11家中国光伏企业在美上市,于2008年以前基本完成.风险投资机构对新能源技术研发以及研发成果的市场化难以把握,无法作出投资评价,制约了风险基金进入新能源领域[3].
3.政策缺乏市场导向,社会公众对新能源的财政补贴认知不足
各级政府对新能源产业非常重视,国家颁布了《可再生能源法》、《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》等相关法规,以法律的形式支持和鼓励各种可再生能源的开发和利用,但相关配套政策诸如税收、低息贷款和信贷担保、形成机制等帮助开拓市场的一系列优惠政策尚不明确,所制定的政策缺乏市场导向的运行机制,政策激励措施不够.由于缺乏目标机制,企业难以制定长期稳定的发展规划及战略,制约了投资者信心,阻碍了企业长期发展.同时由于政府宣传力度不够,社会公众对新能源优势认识不足,加之配套设施不完善、成本高,离散型屋顶光伏发电目前公众较难接受,光伏发电设备购买量相当少.
三、江苏省新能源发电项目财政税收激励机制存在的问题
(一)目前执行的财税政策
新能源相对传统化石能源发电的最大区别在于其分散性和不稳定性,造成的结果就是产出效率低、制造成本高,没有补贴就没有新能源事业.国家相继出台了关于风力发电上网管理规定、可再生能源全国分摊政策、太阳能光电建筑应用财政资金补助办法、实施金太阳工程计划、可再生能源接入系统补偿政策、上网电量全额保障性收购政策、节能发电调度办法等政策,为新能源发电发展提供了支持和保障.实行风电、光伏发电、生物质能等的带补贴的标杆上网电价政策,为新能源的规模化发展注入了强大动力,促进了新能源资源的优先开发[1]. 在税收方面,新能源发电的税收激励机制主要是针对风力发电,具体有利用风力生产的电力实现的增值税实行即征即退 50%的政策；国内企业为开发、制造大功率风力发电机组而进口部分关键零部件、原材料所缴纳的进口关税和进口环节增值税实行先征后退政策以及新建风电企业享受所得税三免三减半的优惠（自项目取得生产经营收入的第一个纳税年度起,前三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税）.
(二)存在的问题
目前执行的财政税收政策提高了新能源发电企业的经营效益,随着新能源发电规模的不断增加,也出现了一些新问题,具体表现如下：
1.财政补贴政策不稳定
目前国家对于包括风电在内的新能源补贴的依据是各地的标杆电价,在标杆电价以下的部分,由国家进行补贴,弥补企业亏损.但亏损部分的补贴金额则需要每年申请,这一申请的周期长,涉及环节多,补贴金额也根据销量等时常有变化.政策的不确定性因素多,企业的投资稳定性受到影响较大,不符合企业的投资要求,企业做大做强的积极性不高.
2.财政补贴的经济效果不佳
自2009年开始实施的“金太阳示范工程”是我国为了启动国内光伏市场发展的战略性举措.政府决定每年从财政出资100亿元左右,为我国的太阳能屋顶和光伏建筑建设提供补贴,以推动国内太阳能发电市场的形成.但是当前金太阳工程主要采取“事前补贴”方式,企业做假标骗补贴,使用劣质产品以次充好的事件不断.2011年4月中国经营报就曾以“金太阳工程大部分项目或沦为‘烂尾楼’项目”为题对金太阳工程存在的问题作了报导,报导中指出虽然政府对金太阳工程的项目补贴高达50%,但企业仍然要付剩下的钱,而获得金太阳工程的多为地方中小型发电公司和民营企业,实力本来就不强,但当初为了拿到项目,拼命压价,不惜一切代价,拿到项目以后却发现根本没有实力去做；地方政府为了政绩不愿项目落入央企之手,极力督促地方性公司参与,并千方百计为这些公司赢得项目,也造成了一些投资商当初申请的过程没有经过认真思考,对整个工程了解的不够透彻,出现投资决策上的错误.对此,国家能源局等部门已有所觉察.在2010年年底,政府取消了已列入2009年金太阳示范工程目录但无法实施的项目39个,总规模在54兆瓦左右,涉及补贴资金10亿元左右.2013年 5月6日,财政部向各省市自治区财政厅下发《财政部关于清算金太阳示范工程财政补助金的通知》,要求对2009-2011年金太阳项目中已完工且并网的项目按补贴标准清算,而对未及时完工或发电的项目则取消示范,收回预拨资金.
3.增值税退税作用不明显
风力发电站在建设初期因为需要购买大量设备,可抵扣的进项税较多,因尚未形成生产能力,没有电力销售,进项税无法抵扣,实现的增值税是负的,无法享受实现的增值税即征即退 50%的政策,企业反而要暂时承担购买设备形成的进项税,占用企业的资金.在运营期间,原材料的采购很少,主要是设备维护所需的零部件,可抵扣的进项税较少,实现的增值税较多,增值税即征即退 50%,实际税率为8.5%,发电企业确实享受到了政策带来的好处,相当于销售电力后取得了财政补贴.但上网电价中仍然包含17%的增值税,上网电价偏高.目前,光伏发电增值税率仍为17%,不能享受退税政策.
4.大多数新能源发电企业没有核心自主知识产权,不能享受所得税的优惠政策
企业所得税法规定,国家需要重点扶持的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税,拥有核心自主知识产权是衡量是否属于“国家需要重点扶持的高新技术企业”一个重要的条件.
四、支持江苏省新能源发电项目发展的财政税收激励机制设计
(一)财政激励机制设计
1.保持政策的连续性、稳定性
稳定、良好的宏观环境,有利于企业制定长期发展战略,减少企业的决策风险；通过政策的引导,鼓励企业增加对新能源发电核心技术的研究开发投入,掌握核心技术,参与市场竞争.
2.逐步减少财政补贴,增加财政直接投入
财政直接投入是新能源与可再生能源发展的一种财政融资形式,即政府通过直接财政投入发展新能源与可再生能源产业.具体可以采用股权性投资和债权性投资方式,由财政出资成立投资公司,以入股形式或给企业贷款方式加入新能源发电的建设,按市场要求运作资金,保证资金的使用效果,增强新能源发电的竞争力.
3.改变政府科研资金投入的模式,由输血变为造血
新能源发展战略的重心应该向促进技术提升倾斜,将拥有的核心技术快速地产品化,商业化,必然会发展壮大我们的新能源产业.国家可以提供资金鼓励高校、科研院所研发核心技术,建立将核心技术转化成生产力的平台.国家通过制定科研经费的拨付机制,只下拨启动资金,后续资金由企业根据技术的转化情况给付.这样既可以保证财政资金的使用效果,也可以保证产业的需求,使科技技术真正为生产力服务.
(二)税收激励机制设计
1.调整增值税的退税政策
风力发电站、光伏发电站建设初期购买的大量设备,经相关部门认证确认投资后,直接退进项税.并网发电后,参照小型水力发电单位的方式选择按照简易办法依照6%征收率计算缴纳增值税,日常运行中设备维护所需购买的零部件,进项税不再抵扣.设备大修理、扩大装机容量新购置设备的进项税,凭增值税专用直接退税.这样在运营成本不变的情况下,上网的电价可以降低26.4%{设C为成本,增值税率为17%时,上网电价是C×（1+17%）,增值税率为6%时,上网电价是C×（1+6%）,降低了[C×（1+17%）-C×（1+6%）]/C×（1+17%）等于26.4%}.
2.充分利用所得税的优惠政策
新建风电企业享受所得税三免三减半的优惠政策可以推广到光伏发电等其他新能源发电企业,使投资者真正获利.同时为鼓励新能源发电企业拥有自己的核心技术,可以借鉴高新技术企业的管理办法,规定研究开发费用占销售收入的最低比例,达到要求的企业在6年优惠期满后,所得税税率按15%征收.
3.加大向能源终端用户征税的额度,鼓励消费者使用清洁能源
目前,我国尚没有开征能源税,只是对于成品油征收消费税,其中燃料油征税标准为0.8元/升；对原油、天然气、煤炭征收资源税,原油、天然气按销售额的5%～10%征收,煤炭中的焦煤按每吨8～20元征收,其他煤炭按每吨0.3～5元征收. 但其力度和系统性远远不够,不足以形成对环境污染破坏的保护体系,有必要向别国借鉴成功经验,用“绿色税收”制度促进生态保护.
五、结束语
我国现有的财政税收激励政策尚不完善,尤其对于提高新能源发电企业的经营效益,促进新能源发电企业持续发展方面的政策还是空白.应结合当前我国的经济实力和社会总体发展水平,通过制定完善的政策体系,建立持续稳定的市场需求,充分发挥市场优化配置资源的基础性作用,支持新能源发电项目的发展.