本站原创[摘 要]作为一种新的政府治理工具,政府绩效治理是社会发展到一定阶段的产物,必然会受到诸多社会因素的影响,这些因素杂然并存,相互交织,构成一个复杂的生态系统.因此,政府绩效治理研究不仅要关注“内部问题”和技术性问题,而且要关注“生态问题”.本文从行政生态学的视角,建立了政府绩效治理的生态分析框架,进而选择性研究了政治、经济和社会文化生态中的六个关键变量对政府绩效治理的影响.在此基础上,对我国政府绩效治理的社会生态进行了反思.
[关 键 词]政府绩效治理；社会环境；生态分析；绩效治理失灵
[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（2013）11-0022-04
我国学界对政府绩效治理的“内部问题”和技术性问题研究较多,对影响和制约政府绩效治理的社会生态环境的研究十分不够,在已发表的300多篇学术文献中,相关文献只占3%左右.本文试图从行政生态学的视角对政府绩效治理的社会环境要素进行分析,以揭示社会生态环境影响政府绩效治理的内在机理.
一、政府绩效治理的生态分析框架
生态分析是行政学和公共管理学研究的重要视角.20世纪40年代,美国学者约翰·高斯（Gaus）最先把生态学理论引入行政学研究领域,认为行政行为必须考虑到生态环境的因素.继高斯之后,美国学者弗雷德·雷格斯（Riggs）运用生态学的理论与方法系统研究了行政制度和行政行为与社会环境的互动关系.
作为一种新的政府治理工具,新公共管理背景下发展起来的政府绩效治理虽然具有技术中立的工具性特征,但它毕竟是西方经济社会发展到一定阶段的产物,必然会受到社会生态的影响和制约.事实上,在发展程度比较接近的西方发达国家,其政府绩效治理体系和模式也有很大差异,这些差异主要缘于西方各国社会生态的不同.荷兰学者米姆巴（S.H.Mimba）等人认为,发展中国家存在政府绩效信息供给与需求非均衡的状况,利益相关者参与程度的不断提高导致他们对绩效信息的需求不断增长,但是由于这些国家的低制度能力（low-institutionalcapacity）和高腐败水平,导致政府绩效信息供给不能满足绩效信息需求,最终出现“不满意的需求”状况.[1]这说明发展中国家的政治生态导致了政府绩效信息供给不足,从而影响了政府绩效治理的实施和运行.英国学者基恩·福克斯（KeithFaulks）指出：“无论是在国家影响力难于达到的群体中还是在大国里,任何一个治理机制运作的情况如何,不仅取决于一整套的政治安排,而且要依靠一种社会秩序观念的确立以及每个人在这种社会秩序中的定位.”[2]显然,政府绩效治理需要在一个适宜的社会生态中才能得以有效实施和运行并实现可持续发展,否则就会造成“绩效治理失灵”.
那么影响政府绩效治理的生态要素有哪些?雷格斯认为,影响一个国家行政的最主要的生态要素有五个：1.经济要素,即一个国家的社会经济机制和生产力发展水平.2.社会要素,主要指各种社会组织.3.沟通网络,包括社会文化水平、使用语言状况、社会舆论及通信和交通的状况.4.符号系统,包括政治神话、政治准则、政治典章在内的一整套政治符号系统.5.政治架构.[3]根据行政生态学理论,我们把影响政府绩效治理的生态要素分为政治、经济和社会文化要素,这些要素杂然并存,相互交织,构成一个复杂的生态系统,以各种方式直接或间接地影响和制约着政府绩效治理的过程和结果.为了揭示生态系统影响政府绩效治理的内在机理,我们从上述三种生态要素中分别选取两个关键变量进行分析,并构建分析框架（见图1）.需要说明的是,本项研究只是一种宏观性理论建构,相关观点和结论还需要在今后的研究中进行实证检验.
二、政治生态要素对政府绩效治理的影响
1.政治化程度与政府绩效治理.选举是社会重要的政治参与方式,它决定了政府的合法性及其公共政策的走向.选举是评价政府绩效优劣的重要机制,正如市场是评价企业绩效优劣的重要机制一样.选举和市场的共同点就是都受竞争机制的支配,企业或政府只有创造出“顾客”满意的高绩效才能在竞争中取胜.无论是对于组织绩效还是个人绩效来说,竞争都是绩效产出的最根本的激励机制.在一个缺乏竞争或者不公平竞争的生态环境里,无论是政府还是企业都不可能创造出真正的高绩效.对于政府来说,政府绩效评价过程是一个基于公众导向的公共选择过程.竞争性选举不仅能够激励政府绩效产出,而且能够保证政府绩效符合作为选举者的公众需要,从而防止政府绩效治理的价值迷失.所以竞争性选举不仅是一种政府绩效生产的激励机制,而且也是一种政府绩效生产的价值决定机制.如果选举制度不成熟或者根本没有选举制度,就无法从有效解决政府绩效生产的激励问题和价值问题.
2.政治权力集中程度与政府绩效治理.政治权力集中程度主要反映一个国家的的纵向权力配置关系.由于受到政治、经济、文化、宗教、民族和历史等因素的影响,世界上各个国家的纵向权力结构都存在差异.在集权型政治架构下,政治权力集中于上级政府,下级政府缺乏自主权,自上而下的单向度权力运行贯穿于政府治理的全过程.集权型政治架构下的政府绩效治理本质上是上级政府控制下级政府的一种工具,而不是改进组织绩效的一种手段.具体来说,集权型政治对政府绩效治理的影响主要体现在上级政府往往会把维护上级权威、服从上级领导、具有全局观念作为考核下级政府的重要内容,下级政府的绩效生产往往会围绕上级政府提出的中心任务和战略安排而展开；全国各地政府绩效评估指标体系和指标权重分配具有高度的同质性和相似性；在政府绩效评估模式上,自上而下的内部评估占据主导地位,社会公众和第三方评估面临诸多困难；政府绩效评估的价值取向表现为“政府本位”,其评价活动往往从自身需要出发,较少考虑下级政府活动是否能满足公众需求.在分权型政治架构下,地方和下级政府拥有较多的自主权,社会具有较高的自治水平.在政府绩效治理的指标体系、评估模式以及评估的价值取向等方面与集权型政治架构下的政府绩效治理会有很大的差异性.美国学者Radin认为,美国《政府绩效与结果法案》所处的政治生态环境就是分权和授权的环境.[4]我国学者孟华在研究了美国政府绩效评估的经验后也认为,美国政府绩效评估体系的政治制度基础就是分权化的政治架构.[5]三、经济生态要素对政府绩效治理的影响
1.经济体制与政府绩效治理.作为一种政府管理工具,政府绩效治理成为西方发达国家推行政府改革创新、提高政府效能的重要手段.1993年颁布的美国《政府绩效与结果法案》清楚地写道,开展政府绩效评估并颁布该法案的目的是为了提高政府效率和管理能力,最终要落实在改善公共服务质量、建立和发展公共责任机制、提高公众满意度及增强公众对公共部门的信任.我国政府绩效治理开始于20世纪90年代中期,这个时期我国正处于从传统经济体制向市场经济体制的转轨阶段.政府绩效治理在我国政府管理中的应用和实施,既是学习西方发达国家的结果,也是我国政治经济社会发展的内在要求.从西方国家和我国政府绩效治理产生和发展的历史来看,市场经济体制是政府绩效治理的经济生态基础.首先,在市场经济条件下,政府为了保证宏观经济协调运行,维护市场秩序,构建公平竞争环境,弥补市场失灵,必然全面干预社会经济生活,由此导致政府机构膨胀和权力扩张,从而引发行政成本增长和行政效率下降.在这种情况下,通过政府绩效治理来提高政府效能就成为必然选择.其次,市场经济所引发的贫富分化等问题需要政府建立以社会保障制度为核心的完善的公共服务体系,由此引发公共财政支出的巨额增长.由于公共财政主要来源是社会公众和私人部门缴纳的税收,所以纳税人对政府花钱办事&# 30340;效率和效果就有了监督和评价的权利,这必然会促使政府回应公众诉求,尽量做到“少花钱,多办事,办好事”.市场经济越发展、越成熟,政府绩效治理的内生动力和外在压力就越大,社会对于政府绩效生产的监控和参与绩效评价的需求就越强烈.再次,成熟的市场经济机制和发达的工商管理理论和技术方法为政府绩效治理创造了良好的经济条件和治理环境.政府可以借鉴和应用标杆管理、全面质量管理、目标管理、绩效管理、弹性化管理等多种企业管理工具,可以建立政府内部市场和引入竞争机制,以提升政府绩效,改善公共服务质量.
2.经济发展状况与政府绩效治理.经济发展状况既是政府绩效治理的结果,又是政府绩效治理的深层环境和影响因素.首先,经济发展是政府绩效治理的物质基础.政府绩效治理所需要的物质技术手段以及必要的财政支持都需要以经济发展为前提.例如经济发达国家或地区的政府可以通过政府购买社会服务的方式改善公共服务供给绩效,而在经济落后的国家或地区,由于公共财政短缺则没有能力推行这种服务模式.其次,经济发展状况影响政府绩效治理的指标体系.经济欠发达国家或地区的政府绩效治理指标体系中经济建设和GDP增长指标通常会占有较大比重,而经济发达国家或地区的政府绩效治理指标体系中非经济指标则占据主导地位.再次,经济发展状况影响政府绩效生产过程和结果.有学者研究表明[6],经济相对发达的地区,其政府整体绩效指数排序也相对靠前.这是因为,经济越发达,财政收入越高,政府能力就越强.从绩效激励的角度看,一个地区的经济发展状况对该地区政府官员的工资和奖金收入有直接影响,当绩效晋升激励机制失灵时,绩效工资奖金就成为重要的激励机制.但在经济欠发达或贫困地区,这种激励机制可能会因为地方财政短缺而失灵.地区之间经济发展水平的差异导致的政府官员“同工不同酬”现象可能成为影响政府绩效的重要变量.
四、社会文化生态因素对政府绩效治理的影响
1.社会组织与政府绩效治理.首先,社会组织是社会资本的存在形式,而社会资本能够提高政府绩效.帕特南认为,社会资本是指“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过协调的行动来提高社会效率.”[7]帕特南从1970年始用了20年的时间实证研究了意大利的公民传统和政府绩效的关系,研究证明,良好的公民传统所蕴含的丰富的社会资本能够提高政府绩效.他说：“我们的研究得出的第一个经验就是：社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性.”[8]他进而从需求和供给的角度分析了社会资本促进政府绩效的机理：“在需求方,公民共同体的公民们基于信任、规范和网络,通过集体行动参与获得了更为有效的公共服务,在供给方,公民共同体与官员合作生产共同增加了政府绩效.”[9]其次,社会组织能够促进社会自治,基于参与、信任与合作的社会自治能够实现公共事务的自我管理和公共服务的自我供给,大大降低政府的社会治理和服务成本,从而提高政府绩效.埃莉诺·奥斯特罗姆通过对“公地悲剧”、“囚徒困境”和“集体行动逻辑”等理论模型的分析和对小规模公共资源问题的实证研究,从理论上证明了人类社会的大量公共资源问题不一定要通过“利维坦”和产权私有化途径来解决,完全可以依靠自主组织和自主治理有效解决公共事务.[10]再次,社会组织参与政府绩效治理能够使政府绩效产出符合公共价值需求.社会组织具有社会整合功能,它能够把多元化的个体需求通过特有的机制整合为社会需求,进而凝聚为公共价值,并通过多种方式把这种公共价值需求传递给政府,从而最终影响政府绩效产出的结构和方向.包国宪教授指出：“政府绩效是一种社会建构,只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础,也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要,这是政府绩效管理的根本动力.”[11]他在对新公共管理背景下政府绩效治理的缺陷进行反思的基础上,构建了以公共价值为基础的政府绩效治理模型.
2.公民文化与政府绩效治理.阿尔蒙德和维巴认为“一个稳定的和有效的政府,不光是依靠政府结构和政治结构：它依靠人民所具有的对政治过程的取向——即政治文化.除非政治文化能够支持系统,否则,这种系统获得成功的机会将是渺茫的.”[12]1997年,美国学者TomW.Rice和AlexanderF.Sumberg运用帕特南的研究模式从公民参与度、政治平等性、团结、信任与宽容度以及合作的社会架构四个公民文化维度对美国50个州的公民文化和政府绩效的关系进行了研究,结果证明公民文化对政府绩效有显著影响.[13]这是因为,公民文化的特质在于公民具有较强的政治参与意识,关注政治系统的输入与输出,而且参与政治被视为一种合乎理性的行为,所以公民文化是一种“理性—积极性”的文化模式.在这种文化模式下,社会公众更加关注政府绩效生产的数量和质量,参与政府绩效生产过程,对政府绩效产出进行评价,所以,社会公众既是政府绩效的“生产者”、“参与者”,也是政府绩效的“消费者”、“评价者”.公民文化是政府绩效治理适宜的文化生态.五、对我国政府绩效治理的社会生态反思
上述研究表明,社会生态环境对政府绩效治理的实施和运行存在重要影响.不同国家或一个国家不同地区政府绩效治理的差异性实际上都是特定社会生态环境影响的结果.我国政府绩效治理过程中出现的一些问题可以运用这一结论进行解释.第一,政府绩效生产的激励问题.由于我国政府官员危机感仍显不足,导致政府绩效生产缺乏有效激励.学者周黎安通过研究发现,中国政府官员的晋升锦标赛激励模式是中国经济奇迹产生的重要根源,但晋升锦标赛存在的缺陷就是其激励官员的目标与政府职能的合理设计之间存在严重冲突,根本的解决之道是让公众对政府施政的满意度进入官员的考核过程,引入差额选举的方式,让公众意愿能够影响官员的仕途.[14]第二,政府绩效信息的公开问题.在现有政治体制下,由于没有足够的政治压力和社会压力,我国政府绩效信息缺乏公开性和透明性,导致公众无法对政府绩效进行评价,也无法监督政府的行为.第三,政府绩效生产的价值问题.“在西方,政府绩效的价值建构是通过成熟的代议制及公民社会建设来实现的.”[15]而在我国,政府产出的是“政绩”,并不全是绩效.第四,政府绩效评价的指标问题.我国政府绩效评价指标体系中上级对下级的“控制性指标”占有较大比例,导致下级政府的工作重心就是完成上级交办的任务,本级政府工作缺乏自主性和创造性.“一票否决”指标的设定使下级政府始终处于疲于应付的危机管理状态,政府的常态化科学管理和公共服务功能受到严重影响.第五,政府绩效评价的模式问题.我国政府绩效评价中的公众参与还缺乏稳定的机制和途径.专业机构的第三方评价由于缺乏政府配合和支持以及政府对评价结果的选择性接受和认可而遭遇尴尬处境.上述这些问题都是由现阶段中国的特定环境造成的,仅仅从技术层面很难解决,只能通过不断改革和发展,优化政府绩效治理的社会生态环境.
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BaoGuoxian,WangXuejun.PublicValue-basedGovernmentPerformanceGovernance：Origin,StructureandResearchQuestions.JournalofPublicManagement,2012（2）.
（作者：史传林,兰州大学管理学院博士研究生,华南农业大学公共管理学院副院长、副教授,广州510640；包国宪,兰州大学管理学院院长,中国地方政府绩效评价中心主任、教授、博士生导师,兰州730000）
（责任编辑澹宁）
StudyonSocialEnvironmentforGovernmentPerformanceGovernance：FromthePerspectiveofAdministrativeEcology
ShiChuanlinBaoGuoxian
[Abstract]Asanewkindofgovernancetools,Governmentperformancegovernancemustbeaffectedbymanysocialfactors.ThesefactorsInfluenceeachothertoconstituteaplexecologicalsystem.Fromtheangleofadministrativeecology,thepaperclarifiedtheecologicalanalysirameworkofgovernmentperformancegovernance,andselectivelyresearchedtheinfluenceofsixkeyvariablesinpolitical,economicandsocialandculturalecologyongovernmentperformancegovernance.Andbasedonthis,weexploredthesocialecologyofgovernmentperformancegovernanceinChina.
[keywords]governmentperformancegovernance,socialenvironment,ecologicalanalysis,performancegovernancefailure
[Authors]ShiChuanlinisDoctoralCandidateatSchoolofManagement,LanzhouUniversity,AssociateProfessoratSchoolofPublicManagement,SouthChinaAgriculturalUniversity.Guangzhou510640；BaoGuoxianisProfessorandDeanatSchoolofManagement,LanzhouUniversity.Lanzhou730000